外國公共事業市場化改革經驗對我國的啟示

張偉

摘 要：我國公共事業領域自實施市場化改革以來，在提高公共服務質量、緩解地方財政緊張等方面發揮了重要作用。但在市場化的過程中，也出現了一系列諸如政府管制不合理、城鄉公共事業市場化發展不平衡、法律體系建設滯后等問題。通過借鑒國外成功的改革經驗，可以采取建立獨立的公共事業管制體系、促進城鄉公共事業一體化發展、構建完整的法律體系等措施來解決我國在公共事業市場化過程中出現的問題。

關鍵詞：公共事業；市場化；管制

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）14-0029-02

公共事業屬于提供公共產品的行業，主要包括教育、醫療衛生、社會保障等領域[1]，涉及極為廣泛的公共利益。公共事業的發展不僅關系到國民生活質量的高低，同時也與社會的和諧穩定息息相關。20世紀70年代開始，美英等發達國家率先開始了電信、電力、供水等領域的市場化改革。20世紀90年代，針對自身公共事業的存在的系列問題，我國也開始了公共事業領域的市場化改革進程。市場化改革不僅降低了公共服務成本，提高公共服務供給率，擴大了公共事業服務的目標人群，也精簡了政府機構，緩解了地方財政不足，同時還推進了社會民主化的進程。但我國公共事業領域的市場化改革也漸漸顯露出諸多問題，這些問題如若得不到有效解決，將會直接影響社會的和諧穩定。因此，通過借鑒國外成功改革經驗并結合國情采取有效措施完善公共事業的市場化改革對我國公共事業的市場化改革意義重大。

一、英美等發達國家公共事業領域市場化改革的成功經驗

1.管制機構相對獨立

英、美等國家根據自身特有的環境和條件，組建了適合本國國情的管制機構，這些機構的獨立性主要體現為：依法設立；相對獨立于政府部門；經費來源相對獨立。如美國的能源監管委員會一般由來自不同黨派的5位專職委員組成，這些委員往往由總統提名、參議院任命并實行交錯任期[2]；英國的公共事業管制機構均由議會批準設立并于政府獨立。管制機構的獨立性能夠避免管制部門受其他權力機關的左右，保證能夠公正獨立的行使監督管理的權力。

2.健全的管制機制防止權力濫用

為防止具有一定自由裁量權的管制機構濫用權力，英美等國都設立了較為健全的權利牽制機制。立法監督方面，管制機構定期向立法機構報告管制工作，立法機構有權通過聽證和調查來了解管制機構的運作和業績。司法監督上，司法機構有權對針對管制機構的不正當行為進行有效監督和強制履行職責，同時受管制企業也有權就不合理的管制行為向司法機構提起上訴；行政約束方面，管制機構的領導層由政府首腦或政府部門任命，并建立對管制機構監督的行政約束機制；社會監督方面，通過建立消費者協會組織來加強對消費者合法權益的保護和對管制機構的監督管理。同時，管制程序公開透明，在制定管制法規、政策及價格調整時，都會召開聽證會，向公眾及時傳達信息和結果。

3.立法先行確保公共事業改革順利進行

英美等國家的市場化改革都是在清晰、完備的法律框架下進行的，英國自20世紀80年代以來，相繼頒布《公用事業法》、《自來水法》、《煤氣法》、《交通法》、《電力法》等法律；美國也先后頒布了《公用事業法》、《公用事業控股公司法》、《天然氣法》和《水資源發展法》等相關法律，在此基礎上，各州也都因地制宜建立了本州的公用事業法律法規。立法先行賦予了市場化改革權威合法的地位，確保改革有理可依、有據可查。

二、我國公共事業領域市場化改革中的問題

1.政府管制機構不健全

一方面，缺少整體性的專門委員會。我國從中央到地方都設立了相應的公共事業管理部門，但卻缺少一個全國性的公共事業管理委員會，針對公共事業各領域共同的公共性特征，對各領域進行統一監督管理，這就導致各部門間沖突、職能重復、推諉扯皮等現在時有發生。另一方面，缺乏針對公共事業各領域不同特點的專業化管制機構，對各領域進行專業化、行業化的管制。

2.缺少完善的管制制度

在價格管制制度方面，我國政府對公共事業商品價格的制定和調整沒有兼顧企業和消費者的利益，從而無法有效激勵經營者降低成本。當前我國大多采用基于企業個別成本的公用事業定價制度，這不僅會導致企業虛報成本現象的發生還會嚴重影響公共產品的質量和效率[3]。此外，我國目前在財政補貼尚未建立完善的公交補貼測算體系，從而不利于我國公共事業市場的健康快速發展[4]。

3.城鄉公共事業市場化發展不平衡

與城市相比，農村公共事業市場化行速緩慢，究其原因，一是城鄉公共事業建設的歷史投入相差較大，國家對于占人口絕大多數的農村的投入相對較少，2008年農村居民人均衛生費僅是城市居民的1/4。其次，城鄉居民在享受公共事業方面的待遇相差較大，農村公共事業商品的價格往往比城市的高，據相關資料顯示，2008年農村居民交通與水電燃料消費價格指數分別比城市居民高3.2，6.1。第三，農村公共事業市場化改革成本高，難度大，收益周期長，大多企業不愿參與到農村公共事業市場化改革中來，從而造成城鄉公共事業市場化的差距愈來愈大。

4.缺乏系統的全國性法律

當前我國對于公共事業的管理依然承襲先改革后立法的傳統，尚未建立完整的公共事業專項法律體系，公共事業的具體行業立法，基本上都是各地方政府出臺的行政性法規，例如《供水管理條例》、《燃氣管理條例》等，缺少更權威、更規范的全國性法律制度。由此，造成了我國公共事業市場化過程中的權限分配、公共事業運營方面不同程度上的空白和混亂，無法可依。

三、借鑒國際經驗解決公共事業領域市場化改革

1.構建獨立公正的政府管制機構

一方面，組建超脫于公共事業經營企業和公民的專門委員會，對城市公共事業的價格、競爭、經營、特許權的招標投標等實行統一管制。在市場化的過程中，政府和企業之間存在信息不對稱的情況，企業具有信息優勢，政府在對企業進行管制時容易因缺乏有效信息而導致管制不足或管制不利；而公民作為“經濟人”，在面對公共事業時往往只從自身的利益出發，難以做出客觀、照顧全局的考慮，專門委員會或類似機構的建立可以最大程度的避免這兩方面的負面效應。另一方面，應積極組建針對不同領域的管制機構，對公共事業進行行業化、專業化的管制，促進公共事業向更加專業化、規范化的發展。

2.完善政府的管制制度

在市場準入制度方面，通過鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟進入公共事業商品市場的制度路徑，打破公共企業和事業機構對公共事業商品市場的壟斷，讓更多符合標準的企業特別是非公有制經濟進入公共事業領域；價格管制制度方面，制定適合我國國情的價格管制制度，公共事業商品價格的制定和調整，必須同時兼顧公共事業經營企業的利益和消費者的利益，同時提高價格制定的社會參與度；明確公共事業價格調整周期，充分發揮商品成本對公共服務價格的帶動能力；在財政補貼制度方面，政府要加強對公共事業經營企業的財政補貼力度，以補償其因承擔社會責任而遭受的損失[5]。

3.建立完備的強制性信息披露制度

公民具有知情權，政府的行為應當公開化，建立完備的強制性信息披露制度，可以改進政府信息的流動，提高信息的供給水平，加強人民對政府行為的監督，抑制不合理和不合法的政府行為，防止腐敗行為。強制性信息披露制度的范圍，不僅包括政府決策和行為的最終結果，還包括政府決策和行為實施的全過程以及解答公眾疑問、回應公眾咨詢等各個環節。強制性信息披露制度的具體活動方式主要包括：監督和審計公共部門組織、確定公共事業組織信息披露的義務、提高透明度、提供公共咨詢服務、發布相關的公共信息等。

4.促進城鄉公共事業一體化發展

首先要確保公共服務標準化，將城鄉公共事業置于同一水平線上進行統一規劃布局，實現公共服務設施配置標準化以及經營機制和管理體制一體化，確保農村居民在公共事業方面與城市居民享有同等待遇。第二，完善農村金融財政制度，努力確保政府對農村的財政投入持續顯著增長。針對當前農村公共產品相對短缺的現實，政府有必要將公共資源的分配重點放在農村，把更多的公共財政資源投向農村地區的公共服務建設；不斷加大財政支農資金整合力度和三農資金支持力度，探索建立穩定的惠農資金增長機制以及多元化的惠農資金投入機制，并通過相關投入保障機制的完善來規范地方政府作為農業積累投入主體的行為[6]。此外，還需加強對財政部門、審計部門的跟蹤監督保障政府財政對農業的足額、及時和高效投入。

5.構建完整的法律體系

需要從橫縱兩個方向來構建完整的法律體系。在橫向上，行業立法與專門立法并舉。一方面，針對公共事業各行業的特征，通過制定行業專業法律法規，對市場準入條件、定價、服務質量等做出法律規定，以規范市場秩序，保障公平競爭。另一方面，制定《公共事業法》之類的專門性法律，為公共事業運作機制、監督程序、定價程序等事項提供法律依據。在縱向上，中央立法與地方配套法規并舉。制定全國性統一法律，對市場準入、私營部門的投資權、經營權和收益權等進行基礎性界定和保護，地方政府則應當根據全國性法律法規的原則性規定，結合當地實際情況，建設地方性政府管制的法律法規體系，使其具有可操作性和針對性。

參考文獻：

[1]岳世平.西方國家公共服務市場化改革及其啟示[J].黨政論壇，2007，（12）.

[2]王俊豪.美國聯邦通信委員會及其運行機制[M].北京：經濟管理出版社，2003：11.

[3]王正儒.公用事業改革與政府管制的經濟分析[J].寧夏社會科學，2009，（1）.

[4]李明敏，方良平.城市公共交通財政補貼方法的改進[J].城市公用事業，2008，（4）.

[5]盧洪友.中國城市公共事業經營管制機制研究[M].北京：經濟管理出版社，2007：181.

[6]程承坪，趙偉.加大財政對農村投入力度，實現城鄉基本公共服務均等化[J].財政監督，2007，（12）.