淺議公共部門人事管理制度變遷及價值沖突

樊迪

摘 要：公共部門人事管理的制度安排總是與其所處時代的價值追求密切相關，而不同價值間的沖突和碰撞成為推動公共部門人事管理制度變遷的核心因素。回溯傳統公共部門的人事管理制度至當代的公共部門人力資源管理制度的變遷史，可以看到不同時代的價值追求及沖突發揮著極其重要的作用。

關鍵詞：國家公務員制度；公共部門改革；公共部門人力資源管理

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）14-0025-02

一個多世紀以來，國家公務員制度已經成為各國公共部門主導性的人事行政管理制度。隨著社會進步和學科發展，許多國家的公共部門引入了人力資源管理的相關概念，對本國的公務員制度進行重構。傳統公共部門的人事行政管理制度逐步走向了現代的組織人力資源管理制度，人事管理的理念、價值和方式都處在明顯的轉型之中[1]。

回溯公共部門人事制度的背景、延續和變革之路，可以發現不同時代的社會發展水平總有其相對應的價值追求，而不同價值間的沖突和碰撞則成為推動公共部門人事管理制度變遷的核心因素。

一、傳統公共部門人事制度

傳統公共部門人事制度主要指的是以國家公務員制度為核心的公共部門人事行政制度。從背景來看，工業革命后面對蓬勃的市場經濟和新興資產階級，政府必須建立一支職業化的文官隊伍來對公共事務進行更加高效的管理。19世紀西方各主要國家的人事制度存在較大的弊端：如英國實行帶有濃重封建時代色彩的個人恩賜制，導致官員的任用以個人意志為轉移；美國建國初期的政府官員多半是受過良好教育的精英人士，故而稱作“紳士政府”。隨著兩黨或多黨政治格局的形成，政黨分贓制產生了周期性的人事大變動、政治動蕩、腐敗等問題，要求變革公共部門人事制度的呼聲愈發高漲[2]。

“政治—行政二分法”成為現代國家公務員制度建立的理論前提。其基本論點是，政府具有兩種天然的功能，即政治的功能和行政的功能。政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行；政治的作用在于國家對體現公共利益的公共政策進行制定，行政的作用在于實施公共政策。因而，行政管理需要做到的是以最少的投入、最高的效率完成規定的任務，這就要求政府組建一支即能堅持價值中立又具有知識、能力和技能的公職人員隊伍。其核心價值與基本制度可概括為：連續性和職業常任制度；中立性和兩官分途制度；功績性和注重實績的考評制度；對公眾的責任和法律規制約束；政治價值、經濟效益及其管理制度；此外還有公開、平等、競爭、擇優等價值[3]。

不同職位間及權利、義務間必然存在著諸多的矛盾和沖突，這便體現出價值觀的緊張與競爭：就政治回應性而言，行政官僚對政治官員做出回應，即政府能夠積極回應選民通過政務官所表達出的公民意志。就組織效率而言，政府強調投入與產出的比例，“花最少的錢，辦最多的事”成為一種普遍的價值追求。在個人權利方面，強調公民個人免受政府官員不公正行為的侵害；法律保護公務員不得因為政治原因被解雇，從而使其免受各政黨壓力；公務員個人可借由公務員工會來合法保護自身權利。在社會公平方面，公民基于先前的犧牲和社會歧視，可在公共職位選擇、錄用及晉升中享有法定的優先對待的權利。這一價值觀體現了“公平”的社會性，政府向特定的社會群體（如婦女、少數種族、退伍軍人等）提供公平。綜上所述，公務員制度的各種價值追求均是為了防范前官僚制時代出現的諸如混亂、腐敗、低效、無能等問題，更多是為了滿足工業革命后經濟發展和社會進步的需要，因此這些價值觀都帶有其所處時代的鮮明烙印，也是推動構建公務員制度的基本動力。

二、當代公共部門的變革需求

二戰后，各主要資本主義國家奉行凱恩斯主義，強調政府調控下的市場經濟，并取得巨大進步。凱恩斯主義倡導的發展模式固然保證經濟能夠在一個比較平穩、快速的層面上發展，但也導致政府規模的高度膨脹，超出政府能力的承載范圍，因而政府失靈的現象愈演愈烈，主要表現在——信息的不完善和不對稱使得政府難以準確把握政策受眾的真實情況，政策的失真、滯后效應非常明顯；受利益集團影響，政府的腐敗行為和尋租活動愈發嚴重；公共部門的權力高度壟斷且封閉，缺乏有效競爭，組織效率低下[4]。

國家公務員制度已經不再完全適應于新時代發展的需求，其核心價值受到了越來越多的批評和質疑，主要集中在以下三個方面。

1.“政治中立”問題

由于經驗、技術和能力上的優勢，事務官可輕易操控政務官的政策制定過程，公務員就有可能扭曲政策的公共性，以表達他們偏私的利益。另一方面，隨著國家公共事務日益繁多，行政管理活動勢必要依賴由行政機關制定的法規規章，公務員便擁有了合法授權的“準立法”權力。此外，這種強調公務員工具理性的制度安排，客觀上大大降低了公務員對政策本身的關懷。

2.終身常任制問題

終身常任制使公務員可能更加趨于保守，缺乏創新和靈活性，降低了組織效率。公務員內部趨于封閉，人員流動受到限制，阻礙了組織的競爭、激勵和更新。公務員隊伍過于穩定，容易造成機構僵化。公務員作為既得利益者，常常成為政府改革進程中的阻力。因此，公共部門必須選擇一種相比之下更富有活力的、競爭性的、開放的人事管理制度。

3.職位管理問題

過分強調客觀、理性限制了公務員作為“一個人”的能力發揮。當代公共部門應當倡導從人本主義出發，以人力資源發展為本位，積極發揮公職人員的積極性和創造性的人事管理制度。

三、新導向：公共部門人力資源管理

這一時期的變革趨勢可簡要概括為“從人事行政管理走向人力資源管理”。德魯克首次提出了人事行政管理與人力資源管理兩個概念，他把官僚制度下人事相互匹配的一套模式稱為人事行政管理，包括價值、制度、行為、技術等方面；將后官僚時代人、事相匹配的一套模式稱為人力資源管理。

在管理理念和價值觀上，二者具有明顯的不同。如果用一些短語來描述這種區別，那么對于傳統人事行政管理來說，它強調政治原則的、集權的、等級的、封閉的、單一的、專家導向的、非人格化的、短期的、著眼于現在的等概念；而對于公共部門人力資源管理來說，它強調市場（經濟）作用的、分權的、平等（合作）的、開放的、多元的、顧客導向的、人性化的、長期的、放眼于未來的等概念。

在公共部門的背景下，人力資源管理的價值觀主要強調個人責任、有限的分權政府、社區提供更多的服務等三個方面。個人責任強調每個人都可以做出與自己目標相一致的選擇，同時也應對選擇的結果承擔責任。有限的分權政府則認為政府不應當、同時也無能力涉及社會管理的各個方面，政府應當限制自己的權力邊界，做自己力所能及的事情。私有化、更小、更少的政府成為其所追求的目標。社區提供更多的服務強調由專家治理轉變為公眾治理，由私營企業和其他社會組織提供服務，倡導“民治、民有、民享”的新理念。

這三大價值觀帶來了西方公共部門人事管理制度的重大變革，如追求不再用人或少用人，產生了可替代性的組織形式，如民營化、外包等；公共部門職能履行方式變化，如具體特許經營協議、補貼性安排、待用券制度、志愿者、自助等新事物的出現；強調增加公共部門雇傭彈性，通過常任文官來滿足組織最低限度的人力需求，通過臨時雇員來滿足組織工作量的要求，可有效緩解公共財政壓力。

從社會現實來看，各主要資本主義國家已在人力資源管理理念的影響下紛紛進行了制度重構。1968年《富爾頓報告》的提出拉開了英國公務員制度改革的序幕。1981年，英國首相撒切爾對文官制度進行改革，在文官系統實行管理和運作負責制，各級文官都要分清和確定職責范圍，并對英國民眾負全部責任，此次改革目標是提高效率、分散權力、取消終身雇傭制。1978年，美國總統卡特簽署通過《公務員制度改革法案》，掀起了美國文官制度變革的高潮。從1993年到2000年，克林頓政府進行了名為“重塑政府”的改革，內容包括追求靈活和回應的雇傭制度、改革一般職位序列的分類和薪酬制度、建立有效的“工作—管理”伙伴關系等。喬治·布什政府提出管理改革議程，主要集中于人力資本、競爭性采購、財務績效、電子化政府和預算績效整合等五個領域[5]。

新興價值觀及制度變革對公共部門人事管理制度帶來了極大的沖擊，具體表現為：公共部門對政治的回應性大大增強；組織成本降低，效率提高，但也引發許多問題，如精簡引起了人力資源外流和公共部門的內部緊張，無法促進職業主義、自我尊重、工作績效的增長等；從雇員權利的角度看，政治因素和職位不穩定性都在加強；就對社會公平價值的影響而言，弱勢群體保護的計劃反而在衰退。

綜上所言，無論是傳統的人事行政管理制度，還是新興的人力資源管理制度，都作為不同時代公共部門管理模式的不同形式發揮著各自的作用，正是不同時代的價值沖突推動了公共部門人事制度的變革。無論是何種制度、何種價值觀，最關鍵的是要達到制度、價值和客觀現實的相互協調，唯其如此，制度才得以保持活力。同時可以看到，人類對于各種價值取向的偏好總是呈現出鐘擺式的變換，價值觀的沖突史也演變為一部公共部門人事管理制度的變遷史。

參考文獻：

[1]孫柏瑛.公共部門人力資源開發與管理[M].北京：中國人民大學出版社，2006：113.

[2]肖俊.漸進的制度文明：英國文官制度的歷史與貢獻[J].中國行政管理，2005，（1）.

[3]楊波.西方國家公務員制度改革與核心價值的沖突[J].中國行政管理，2001，（9）.

[4]吳春華.西方現代公共行政理論[M].天津：天津教育出版社，2007：200.

[5]吳志華.美國的公務員制度改革及其啟示[J].公共管理學報，2005，（4）.