淺析政策執行情況跟蹤審計存在的問題及對策

劉文敬

一、政策執行情況跟蹤審計存在的問題

（一）對審計項目介入時點的把握不準確

目前，我國政策執行情況跟蹤審計存在的主要問題為，審計切入時點把握不準確，時效性差。按介入時點不同，把政策執行情況跟蹤審計劃分全程介入式跟蹤審計、適時介入式跟蹤審計和重點介入式跟蹤審計三種類型。全程介入式跟蹤審計由于期間跨度大，耗用人力多，加之政策的執行范圍廣，適用性不強；適時介入式和重點介入式比較適用政策跟蹤審計，而難點是“適時、重點”難以把握。由于政策發揮作用有一定的時滯性，過早介入會因政策的執行效果性不理想，而使決策者加大政策，進而急功近利；介入過遲，政策環境時過境遷，政策不可逆轉，損失、浪費無法挽回，失去了跟蹤的意義。

（二）對政策執行績效的審計關注不足

政策執行情況的跟蹤審計應當更多的關注于政策執行的經濟性、效益性和效果性。從目前我國的情況看，遵循性審計仍然是政策執行審計的主要內容，而績效審計方面，由于不同政策實施領域的評價標準的差異，審計評價指標體系的難以確定，成為制約我國績效審計發展的最主要的因素。因而，對政策執行情況經濟性、效率性和效果性的審計實施必然會重視不夠，側重不足。

（三）對政策本身的科學性、合理性的審計較少涉及

政策執行是指政策執行者通過特定的組織形式，采取相應的手段和措施實現政策目標的過程。政策是面向未來的，其實施過程不可逆轉，所產生的效果可能符合政策制定的初衷，也可能背離其愿望。這就要求在政策跟蹤審計中，明確政策預期，對未來政策環境及政策對象的變化狀況有所把握，對政策制定本身的問題，可能存在的風險和隱患進行研判，充分評估其不確定性。目前，審計監督的內容更多的側重在政策的執行過程和執行效果上，對政策本身的科學性和合理性的評價成為審計監督的盲點。

（四）審計技術方法在審計領域的運用較為欠缺

一項政策的出臺會涉及眾多實施部門，也會涉及眾多直接或間接受影響的人群，因政策涉及部門或人員所處角度不同，往往對政策的評價會有完全相反的結論。審計人員的職業判斷，需要建立在審計專業知識和運用科學的分析方法基礎之上。目前，審計人員對數據的相關分析，大多建立在單純的比較法、比率法和趨勢法分析法的基礎上，而通過建立數學模型等方法進行回歸分析和因子分析等審計方法，在審計分析中很少應用。

（五）審計資源不足制約著審計項目的開展，增加了審計風險

政策執行情況跟蹤審計具有的突出特點：一是系統性，跟蹤審計通常涉及審計事項決策、執行和績效評估等多個環節，具有很強的系統性；二是長期性，審計事項時間跨度較長，不能通過一次審計實現審計目標，需要對審計事項實施全程跟蹤的連續審計程序；三是階段性，不同階段的審計目標、審計對象、審計重點、審計方法、審計處理等存在明顯差異；四是建設性，跟蹤審計促進國家治理目標順利實現，最大限度地發揮建設性作用；五是時效性，跟蹤審計不同階段對審計目標、審計對象、審計重點、審計方法的調整都有時效性要求，審計發現問題的整改要明確時效性，審計報告和審計公告也要強調時效性；六是開放性，跟蹤審計要最大限度地發揮作用，必須提高審計工作的開放性。

二、完善政策執行情況跟蹤審計的對策

（一）科學論證政策跟蹤審計的切入點

政策跟蹤審計時點的選擇決定了審計方式、組織形式和介入深度、力度的選擇。按照政策真正落實、發揮作用、產生效果的時間不同，因地制宜，選擇不同的介入時點：一是對于周期短、見效快的政策，應當在政策出臺的較短時間內進行跟蹤審計，以及時總結經驗、發現問題，盡早加以調整；二是對于涉及民生的政策在公布后、實施前甚至在醞釀階段就可能會產生較大的反響，需要審計提前介入、關口前移，比較適合采用審計調查的方式；三是對于周期長、見效慢的政策，特別是事關國家宏觀發展全局的重大經濟政策，不能只進行一次審計，而更應密切關注政策的實施情況以及環境的變化情況，綜合考慮影響政策發揮效應的多方面因素，分階段、分時期選取多個時點介入。

（二）合理評價政策執行情況的管理績效

政策執行跟蹤審計最大的特點、最高的層次應當是績效審計，即評價政策執行情況的經濟性、效率性和效果性。它應當是一種能夠有效容納績效審計內容的審計方式，通過對整個政策實施過程進行審計評價，進而影響政府決策。跟蹤審計從根源上說就是績效審計的內容，要實施績效評價的方式方法，其審計目的、審計內容、審計結果、審計建議都具有明顯的績效性特征。審計機關在開展跟蹤審計時，已經不僅僅局限于傳統的財務審計模式，而是進行了擴展，政策執行的經濟性、效果性和效率性是跟蹤審計中最重要審計評價標準。

（三）客觀評估政策本身的科學性

常規的審計通常是以既定的政策目標為前提，關注政策的執行情況和目標的實現程度，并不質疑政策目標本身，而政策評估有時需要對政策目標本身提出質疑。跟蹤審計可以分階段地、客觀地評估政策本身的科學性，由于信息不對稱，政策在實施過程中可能會出現反饋不及時和反饋信息失真的問題，影響政策制定者對政策本身及政策執行力的判斷。審計部門可以通過跟蹤審計在第三方公正的立場上，對政策本身的科學性持續地、分階段地、有側重地進行評估，將執行中存在的偏差反饋給決策者，作為修正決策的依據。如此不斷地審計循環，達到對政策的動態績效評價。

（四）大膽應用數據分析方法

將數理統計分析方法應用于政策執行跟蹤審計，并拓寬其分析面，應當是審計分析的一項重要內容。政策的出臺對經濟、政治、社會、文化等諸多因素產生影響，對其客觀、公正的評價可以采用大量的數據分析方法，除常用的趨勢分析法、比率分析法和時間序列分析法外，可以大膽采用實證分析中的回歸分析法和因子分析法。

（五）有效整合審計資源

整合審計資源是指圍繞一定的審計工作目標，對審計資源各要素進行整理、組合的過程。其目的是為了更加充分、有效地發揮審計組織的職能作用。整合包括兩個方面的含義：一是提高各構成要素自身的效能；二是搞好各要素之間的科學配比。整合審計資源所追求的目標，是在提高各構成要素自身效能的基礎上實現最佳結構效益。

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[2]吳肅峰.從溫州拆遷安置政策審計淺析政策跟蹤審計管理[J].地方經濟.

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