事業(yè)單位預(yù)算管理問題及對(duì)策淺析

商金枝

近年來，我國事業(yè)單位預(yù)算管理制度隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革逐漸深化而不斷轉(zhuǎn)型，目前正在推行以部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購為核心的公共預(yù)算改革，旨在建立起預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預(yù)算管理新機(jī)制。

一、現(xiàn)行預(yù)算管理體制存在的問題

（一）預(yù)算管理意識(shí)薄弱，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置簡單，預(yù)算編制由財(cái)務(wù)人員“閉門造車”。這是事業(yè)單位普遍存在的問題。究其原因，主要是由于一些事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)及員工對(duì)于預(yù)算管理的重要性及其作用認(rèn)識(shí)不足，普遍認(rèn)為預(yù)算只是財(cái)務(wù)部門的事，而財(cái)務(wù)人員由于受自身素質(zhì)及編制時(shí)間倉促等問題的制約，參考以前年度預(yù)算應(yīng)付了事，缺少必要的調(diào)研和論證，使預(yù)算管理失去應(yīng)有的作用。

（二）預(yù)算編制方法不科學(xué)，“零基預(yù)算”尚未落到實(shí)處，預(yù)算編制結(jié)果不切實(shí)際。預(yù)算的編制方法往往決定了預(yù)算管理是否具有科學(xué)性、有效性與合理性，因此，預(yù)算管理體制改革擬采用“零基預(yù)算”作為預(yù)算編制的方法。但受經(jīng)濟(jì)體制影響，預(yù)算單位仍習(xí)慣于“上年基數(shù)+本年調(diào)整數(shù)”的方法編制預(yù)算，本年預(yù)算往往只是簡單地在往年預(yù)算的基礎(chǔ)上增加一個(gè)系數(shù)的增量，使得預(yù)算編制結(jié)果粗糙簡單，“零基預(yù)算”難以落到實(shí)處。

（三）結(jié)余資金管理缺乏系統(tǒng)有效的激勵(lì)機(jī)制。事業(yè)單位編制預(yù)算時(shí)，一般沒有統(tǒng)籌考慮上年結(jié)余及預(yù)算年度可能形成的新增結(jié)余，結(jié)果造成單位一方面出現(xiàn)大量結(jié)余資金，另一方面要求增加預(yù)算規(guī)模的情況。由于財(cái)政部門的激勵(lì)措施單一且執(zhí)行困難，預(yù)算部門沒有改善管理的動(dòng)力，結(jié)余資金難與部門預(yù)算編制相結(jié)合。

（四）預(yù)算執(zhí)行不力，資金使用隨意現(xiàn)象嚴(yán)重。事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算的過程中沒有預(yù)算觀念，忽視計(jì)劃，使用財(cái)政資金隨意，導(dǎo)致不同項(xiàng)目資金被相互挪用，甚至出現(xiàn)預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目資金被預(yù)算外項(xiàng)目占用的現(xiàn)象。在預(yù)算項(xiàng)目結(jié)束后，未對(duì)預(yù)算執(zhí)行的具體情況進(jìn)行對(duì)比、分析資金投向是否正確、資金使用效益如何、有無超預(yù)算支出等問題，對(duì)下一期預(yù)算的編制沒有指導(dǎo)和參考意義。

（五）預(yù)算管理缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。對(duì)事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)支出管理與效益考核缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制。從整體上看，目前事業(yè)單位支出預(yù)算分配模式及管理體制仍停留在粗放型管理階段，管理體制尚未理順，因此在支出管理上與監(jiān)督考核方面缺乏強(qiáng)有力的控制與行之有效的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。

二、加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理重要性的認(rèn)識(shí)。管理層是預(yù)算管理成功與否的關(guān)鍵，單位領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性，明確實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理是單位建立自我約束、自我控制、自我發(fā)展的良好機(jī)制及有效辦法。預(yù)算管理不僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，而是整個(gè)單位內(nèi)部各項(xiàng)資源的最優(yōu)整合，它的戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性要求各職能部門共同參與。企業(yè)應(yīng)合理安排預(yù)算編制時(shí)間，提前做好預(yù)算編制的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，盡早制定年度工作目標(biāo)和規(guī)劃，準(zhǔn)備資料，論證項(xiàng)目的可行性，切實(shí)做好近幾年的滾動(dòng)專項(xiàng)支出規(guī)劃，為預(yù)算的精細(xì)化打下良好的基礎(chǔ)。

（二）全面落實(shí)“零基預(yù)算”?！傲慊A(yù)算”是目前比較科學(xué)并切合實(shí)際的預(yù)算編制方法，它取消了往年基數(shù)，一切從零開始按照預(yù)算單位和部門的職責(zé)、任務(wù)目標(biāo)等，區(qū)分輕重緩急，重新測(cè)算每一科目和款項(xiàng)的實(shí)際支出。因此事業(yè)單位預(yù)算編制應(yīng)以“零基預(yù)算”為基礎(chǔ)，采用綜合的方法編制，徹底摒棄“上年基數(shù)+本年調(diào)整”的傳統(tǒng)編制方法。在財(cái)務(wù)預(yù)算編制之前，要充分做好調(diào)研研究、分析論證、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等預(yù)算編制的準(zhǔn)備工作，從實(shí)際出發(fā)實(shí)事求是的掌握人員情況、業(yè)務(wù)發(fā)展需求，并以此為基礎(chǔ)，確定人員、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)水平，要綜合考慮內(nèi)外部因素、歷史和未來的影響，科學(xué)預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，并以提高效益為目標(biāo)，對(duì)全年的收支做充分的預(yù)測(cè)與詳細(xì)的規(guī)劃，制定出具有前瞻性的預(yù)測(cè)方案，切實(shí)做到將有限的財(cái)政資金用在最需要的地方。

（三）實(shí)行預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算安排相結(jié)合，加大對(duì)項(xiàng)目結(jié)余的統(tǒng)籌安排。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政撥款結(jié)余資金的統(tǒng)計(jì)、分析、核查和統(tǒng)籌使用，將結(jié)余資金納入部門綜合預(yù)算，如當(dāng)年的結(jié)余無法估計(jì)，可把上年的累計(jì)結(jié)余納入預(yù)算。項(xiàng)目預(yù)算部門應(yīng)及時(shí)分析項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)結(jié)余的真正原因，對(duì)未能按期完成工作任務(wù)或資金結(jié)余較大的項(xiàng)目，在安排下一年度項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)時(shí)，應(yīng)要求項(xiàng)目單位先消化結(jié)余資金，取消或減少安排項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，將預(yù)算執(zhí)行情況與項(xiàng)目資金安排科學(xué)結(jié)合，激勵(lì)項(xiàng)目單位認(rèn)真做好加快預(yù)算執(zhí)行工作。同時(shí)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算部門應(yīng)加大項(xiàng)目結(jié)余資金的統(tǒng)籌力度，對(duì)項(xiàng)目完成或中止形成的凈結(jié)余資金應(yīng)予以統(tǒng)籌使用，努力提高財(cái)政資金的使用效益。

（四）加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是深化預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其中最重要的是對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督考核，它是預(yù)算執(zhí)行的必要延伸。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，一是要制定必要的內(nèi)部監(jiān)督管理制度，讓單位監(jiān)察、審計(jì)、業(yè)務(wù)主辦部門等參與到資金使用監(jiān)督活動(dòng)中來，對(duì)資金使用的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位、多角度的監(jiān)督，做到對(duì)資金使用過程監(jiān)督有制度約束，有人力保障，確保資金安全、合理、有效使用；二是要嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整報(bào)批手續(xù)。部門預(yù)算是單位認(rèn)真編制并按法定程序?qū)彶榕鷾?zhǔn)的法律文件，經(jīng)過了“兩上兩下”的法定程序，在預(yù)算執(zhí)行中，應(yīng)堅(jiān)持嚴(yán)格按照財(cái)政部門批復(fù)的支出類別、預(yù)算科目、預(yù)算項(xiàng)目和預(yù)算金額執(zhí)行，不得隨意突破、調(diào)整預(yù)算，不得將預(yù)算安排的資金挪作他用，對(duì)在執(zhí)行中確應(yīng)調(diào)整的事項(xiàng)，必須按項(xiàng)目支出預(yù)算管理規(guī)定的程序?qū)徟?，?yán)禁隨意調(diào)整、變更預(yù)算。三是要對(duì)資金使用效益，尤其是項(xiàng)目資金使用效益，要有考核評(píng)價(jià)機(jī)制。在目前對(duì)多數(shù)項(xiàng)目資金采取以撥代支的預(yù)算管理模式下，建立項(xiàng)目資金使用效益評(píng)價(jià)機(jī)制尤為重要。只有做到對(duì)項(xiàng)目資金的使用事前有計(jì)劃、事中有監(jiān)督、事后有評(píng)價(jià)，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)資金使用全過程的追蹤問效管理。

（五）建立考核、激勵(lì)機(jī)制提高相關(guān)人員執(zhí)行預(yù)算工作的積極性。預(yù)算執(zhí)行完畢后，要分析預(yù)算從編制到執(zhí)行整個(gè)過程中出現(xiàn)的問題。實(shí)際情況與預(yù)算不相符的，應(yīng)分析產(chǎn)生問題的原因，各相關(guān)人員要對(duì)考核結(jié)果負(fù)責(zé)，并根據(jù)實(shí)際情況開始下一輪的預(yù)算編制工作，對(duì)預(yù)算工作能夠合理、高效地完成的部門應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的激勵(lì)措施，使責(zé)、權(quán)、利有機(jī)的統(tǒng)一起來。

總之，預(yù)算管理工作是事業(yè)單位重要工作之一，提高企業(yè)預(yù)算管理水平能加強(qiáng)對(duì)單位資金使用的安排和統(tǒng)籌，是提高資金利用率的重要方法，為此我們必須以合理、完善的預(yù)算為基礎(chǔ)，以多項(xiàng)配套措施為依托，采取內(nèi)部控制與外部控制相結(jié)合的多種監(jiān)督管理手段，對(duì)整個(gè)預(yù)算過程實(shí)行全方位的控制。隨著部門預(yù)算制度、國庫集中收付制度與政府采購制度的全面推廣與日益完善，事業(yè)行政單位預(yù)算管理必將得到進(jìn)一步規(guī)范和完善。

[1]劉磊.淺析事業(yè)單位預(yù)算管理的問題及對(duì)策[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2010（6）：41-42.

[2]朱文閣.部門預(yù)算改革存在的問題與對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)師，2009（10）：162-163.