國內外城市交通擁堵治理分析及借鑒

◎ 何玉宏 謝逢春 郝忠娜

國內外城市交通擁堵治理分析及借鑒

◎ 何玉宏 謝逢春 郝忠娜

本文通過對國內外城市交通擁堵治理模式的分析，即三種主要類型：增加供給模式、需求管理模式、制度規范模式，總結其經驗，并結合我國實情，提出解決城市交通擁堵的社會性路徑。

城市 交通擁堵 治理

盡管汽車的發明給人們帶來了許多便利和享受，但由于汽車的廣泛普及而導致的城市交通擁堵也成為許多大城市現代化過程中難以逾越的階段。中國也不例外，隨著越來越多的城市進入到汽車社會，許多大中城市也同時進入到一個“擁堵時代”，一定程度上交通擁堵已經成為城市生活的一部分。據調查，在中國655個城市中，約有2/3的城市早晚出行高峰時段經受著交通擁堵。日益嚴重的城市交通擁堵已成了當前各級政府和職能部門所面臨的一項嚴峻課題和挑戰。

事實證明，交通擁堵的出現與城市升級和經濟、人口、產業、空間布局等許多宏觀因素的聯系緊密，而單純依靠增加設施供給無法從根本上解決交通問題。因為，城市交通總是進入這樣一個怪圈，當由于交通供給的改善，交通狀況有所緩解時，新誘發的交通需求很快就會填補進來，這種帶著慣性的需求增加達到一定水平時，新的交通擁堵將形成甚至會達到一個更為擁擠的狀態。以南京新莊立交樞紐為例，由于該節點交通擁堵而對其進行了改造升級，提升立交的通行能力，但在經歷了短暫的通暢之后，現又已成為每日的交通堵點。所以，不論交通擁堵源在何處，解決辦法不能僅僅囿于交通本身，與交通相關聯的制度理念、政策設計、交通工具的消費、居民的出行習慣以及整個城市交通環境的營造都是我們應當深入思考并做出社會性解釋的現實問題。

一、國內外城市交通擁堵治理模式

不管是歐美先期發達的大城市如倫敦、巴黎、紐約等，還是亞洲后期崛起的大城市如東京、新加坡、香港，都先后經歷了由于經濟發展、小汽車普及所帶來的交通問題，并積累了豐富的交通擁堵治理經驗。總結國內外城市交通擁堵的治理模式，主要有如下三種類型[1]。

（一）增加供給模式

歐美國家在進入汽車社會早期，城市交通的工作重點是加強交通設施建設，提高整個路網的交通容量。但由于城市土地資源的稀缺性，道路的供給總不能滿足需求。為此，Anthony Downs 在1962年即提出“交通需求總是趨于超過交通設施供給能力”的定律。該定律的含義是：新的道路建設固然降低了出行時耗，但同時也引發了新的交通需求。也就是說，新建的道路設施會誘發新的交通量，而交通需求總是傾向于超過交通供給。于是經過一段時間之后，最終又恢復原來的擁擠水平。世界銀行專家S.Stares經過大量調查研究，得出這樣一個嚴峻的結論：無論怎樣加速道路建設提高道路運行效率，真正要解決道路擁擠問題則不得不控制和正確引導交通需求，別無選擇。因為任何汽車的擁有者和汽車制造者都不會輕易放棄他們投入大量資金所獲得的運輸方式。

根據當斯定律，當改善后的地段交通的擁擠程度和改善前相同時，那些增加的交通量是哪里來的呢？只有兩種可能：（1）雖然這一路段的交通服務水平沒有提高，但其他路段的交通比以前更擁擠了，所以，出行者選擇這個相對服務水平較高的路段行駛。也就是說，這一地段分擔了其他更擁擠地段的交通，如果沒有這一地段交通的改善，整個城市路網服務水平將會更差。（2）增長的交通量是由社會經濟發展引發的，即使這一地段設施沒有改善，其經過的交通量也會增加，就會導致這一地段的交通更擁擠。改善后雖然擁擠程度沒有降低，但也沒有增加。也就是說，這一地段以過去的服務水平滿足了更大的交通需求。

增加供給模式并不主張單純地增加道路來解決交通問題，該模式認為城市交通路網存在缺陷，由于規劃管理的不合理，導致道路資源的低效利用而引發交通擁堵。因此，該模式主要強調城市交通的合理規劃以及交通管理與智能交通的有效提供和使用。核心思想就是對稀缺的道路和土地資源的合理配置與充分利用。

（二）需求管理模式

由于交通需求總是傾向于超過交通供給，對交通需求進行合理的調控，使交通需求和交通供給趨于平衡，就成了緩解城市交通擁擠問題的重要方法。交通需求管理也就應運而生。交通需求管理（Travel Demand Management，簡稱TDM）是針對交通的發生源進行管理、控制與引導，削減城市交通總需求，分解、轉移相對集中的交通需求，調整出行分布，以保證城市交通系統有效運行，緩解交通擁堵，其核心思想是通過誘導人們的出行方式來緩解城市交通擁擠的矛盾，主要表現在倡導公共交通，控制和引導小汽車的使用。倡導優先發展最節約地使用有限道路面積的交通工具，抑制不經濟地使用道路面積的交通工具增長。通常包括如下兩類措施：一是車輛擁有需求管理，即控制車輛總需求量；二是車輛使用需求管理，即控制車輛交通量。

在車輛擁有需求管理方面，通常采用的控制辦法有：車輛配額制度、車庫許可制度、車輛標準限制、經濟調控限制等。在車輛使用需求管理方面，通常采用的控制辦法有：（1）交通管理限制。即通過對道路的規劃使用控制交通量。如將有些街道規劃成步行街，或開辟某些專用車道等。（2）車輛行駛限制。如限制車輛行駛路線和行駛時間；按照車輛牌照的單、雙號分別在單、雙日行駛；對某些擁擠的路段發放特許證等。（3）車輛停車限制。如將公共停車場建在擁擠區之外，以減少車輛進入該地區；對道路路邊限制停車時間，或根據不同情況收取停車費等。

美國由于實施了交通需求管理政策，盡管是個小汽車王國，但也較好地控制了城區的交通流量，從而大大改善了交通擁擠的狀況。隨后在歐美及其他國家和地區也不同程度地采用了交通需求管理政策。新加坡于1975年和1998年先后引進了人工道路收費系統和電子道路收費系統，通過收取“擁堵費用”來控制進入中心區的交通量。香港同時采用較高的汽油稅、道路通行費、擁擠收費及電子道路收費等措施調節其使用量。紐約也采取了提高中心區停車收費的辦法來控制進入中心區的小汽車數量。倫敦則于2003年正式實行“交通擁擠收費”政策，實施效果很明顯，每天進入倫敦市中心的汽車減少了5萬輛，交通流量下降了16% ，開車所用的時間比過去縮短了14%。有人認為限車舉措不利于汽車業的發展，也不符合人們追求小康生活的要求。其實限制汽車使用與汽車業的發展并不沖突，只有道路順暢，汽車擁有與使用才會有價值。此外，許多措施被用于有效使用汽車，如鼓勵多人共乘汽車，限制單人乘車，相當于變相減少上路的汽車數量。

（三）制度規范模式

制度是指用來規范人類行為的規則，其功能在于降低交易費用，一方面它通過規范人們的行為，減少社會生活中的沖突和摩擦，以避免由此帶來的效率損失；另一方面使人們對未來形成較合理的預期，降低不確定性。制度完善模式就是基于這樣一種觀念，認為政府應提供最有效地利用道路設施的政策法規，強化市民的交通守法意識，由被迫減少違章行為到自覺減少違章行為，從而消除人為造成的交通擁堵及交通事故。

發達國家常常制定嚴厲的法規，重罰違法違章者，反過來又提升人們的遵紀守法意識。例如在德國，一旦查出違規行為，將重罰駕車者，且對個人信用等級造成終身影響。經常違法和發生事故者不但難找工作，連購車的保險費率也比他人高很多，這也使駕車者將遵守交通規則提升為自覺意識。

總結國外及香港卓有成效地治理城市交通擁堵的策略（見表1），無疑對中國有著啟發和借鑒作用，但中國必須根據自己的國情制定具體的策略和對策，切忌照搬國外成功的經驗，以免患上不適之癥。

表1 國際大城市主要交通策略

二、解決城市交通擁堵的社會性路徑

交通擁堵是一面鏡子，折射出的是面對汽車與人口激增帶來的一系列城市問題。隨著城市的不斷發展，城市人口越來越多，私家車也越來越多，交通擁堵也越來越嚴重。因此，解決交通擁堵問題，需要跳出交通本身，在更廣泛的領域尋求答案。發達國家的治理經驗表明，單純地將解決思路集中在技術領域并不能從根本上解決城市交通擁堵，應從著眼于更高層次，具體來說，我們認為，應從政策、觀念與技術等三個層面進行綜合考慮，把握治理城市交通擁堵的問題。

（一）政策層面

城市交通公平是我們解決交通擁堵的制度理念，而政策制定是理念得以表達的集中體現。我國在借鑒發達國家的經驗教訓的同時，要結合自己的發展需要，合理引導交通需求，通過各類政策措施引導人們出行對交通方式的選擇，形成合理的交通結構，選擇不同出行方式的比例不斷協調發展。目前公交優先發展、倡導“自行車+公共交通”的出行模式開始在城市推行，并已形成廣泛共識，但是在實踐過程中仍有待進一步深化。

1.保證公共交通優先發展

公共交通包括公交、出租車、軌道交通等，具有運載量大、人均占用資源少的特點，大大降低交通擁堵的可能性，同時它的整體安全性要高于私人交通，因此，公共交通方式應該成為今后城市交通出行的主導方式。堅持優先發展公共交通，改變目前大型城市中心城區交通方式向小汽車轉移的趨勢，構建合理的交通模式。公共交通優先必須建立在綜合交通政策上，確立公共交通的定位和優先發展的戰略。我們必須大力發展城市公共交通，使之以最佳的服務質量形成較大的優勢與吸引力，通過競爭，使私人小汽車交通逐步向公交轉化。私人小汽車交通固然能給個人出行帶來很大的方便，但它同時也犧牲了整個社會的利益，如交通擁堵加劇、城市環境惡化加速、能源消耗增加、大量城市道路資源被吞噬、交通安全事故頻發等，每年由此所造成的經濟損失不可估量。據統計，因為交通擁堵和管理問題，中國15座城市每天損失近10億元財富。一年365天就是3650億元了，買車所帶來的收益都被堵車所抵消了。①當然，我們不能限制擁有私車，但要通過競爭努力使私車車主在工作出行中自覺選擇使用公共交通而放棄使用私車，提高公共交通出行比例。

首先，落實城市公交優先發展措施。在城市交通規劃上確立公共交通優先安排順序，如公交專用道的建立、站點的設置等要得到重點保證；在資金投入和財政稅收上確立對公共交通的政策傾斜，如進行財務補貼、低息或無息貸款、稅收優惠等；在道路通行上確立公共交通優先通行權，包括對路段的專用權和在交叉口的優先通行權。其次，提高公共交通服務水平，滿足個性化的交通需求。通過改善公共交通運營線路與換乘樞紐，提高公共交通的正點率及運行效率，合理分配公共交通運力，減少和方便換乘，提高公交利用率和滿意度，為乘客提供出行信息，滿足不同人群的出行需求，改善乘車環境等措施，為群眾提供安全可靠、方便周到、經濟舒適的公交服務。

2.倡導“自行車+公共交通”的出行模式

自行車由于其經濟實用、方便省時、沒有污染、節約能源又可運動健身等優勢，確是適合我國國情的一種理想的個體交通工具，它應當在我國的城市客運交通中占有一席之地。城市不應把公共交通和自行車作為互相對立的交通方式來對待，而應從交通運輸管理的角度，研究如何把兩種交通方式進行組合，以獲得最高效率[2]。首先是加強自行車族和步行者的交通法規觀念教育，提倡自行車，宣揚健康、環保的交通出行選擇，在全社會形成一種歡迎自行車、尊重自行車的自行車文化；其次，像汽車有專行路一樣，自行車也理當有屬于自己的專行路，加強自行車公共租賃店以及配套服務設施的建設，把自行車交通看作是為廣大居民特別是工薪階層提供的一種受惠于大眾的公共產品。

提倡公共交通優先發展的同時，也應認識到由于公共交通工具在機動靈活上的欠缺，許多乘客花費不少時間在公共交通兩頭的銜接步行上，大大影響了公共交通的服務水平及其吸引力。為解決這一問題，應該鼓勵并提倡自行車與公共交通換乘的出行模式，如將折疊自行車與公共交通或地鐵結合起來，或者在地鐵站或者大型公交換乘樞紐處設立自行車停車處，從而成為大中心城市中最迅捷和廉價的交通方式，并解決市內遠距離的交通。目前，有一些城市正在嘗試或已經實施市內免費租用公共自行車的方式，如張家港實施的公共自行車服務項目，在市區主干道路、公交站點、商業區、園林景區、廣場、居民小區附近建立服務網點，出行者憑市民卡就可以租用市內任何一個服務網點的自行車，到達目的地后把車還到附近的網點，各服務網點實現“通存通取”，極大地方便人們解決公共交通的兩頭銜接問題以及短途出行問題。這是值得推廣的一種交通發展模式。

3.采用家用小汽車“供應短缺”的政策

一方面，小汽車擁有是個人行為，現代社會應滿足人們的心理需求，乃至部分人的奢侈型消費需求，不應該強制剝奪人們對小汽車的擁有權力；另一方面，小汽車使用也是社會行為，小汽車的使用需要占用公共的道路空間，并造成交通擁擠，從而導致社會成本上升。因此政府有充分的理由和必要，引導對小汽車的擁有行為，同時限制和管理小汽車的使用行為，讓消費者支付真實的成本。在目前的中國，應該由一個超越于市場主體的“裁決者”來識別和確定“控制私車”的國策。[3]

我國城市交通政策應該對城市私人交通工具的發展實行調控與引導，而對于家用小汽車應采用“供應短缺”政策，可以在城市的特別地段劃定步行區或單行線，限定停車車位，實行限速行駛等措施，使城市居民減少對家用小汽車的依賴。同時，進一步改革和完善財政稅收政策，根據家用小汽車的使用狀況征收稅費，使居民逐步建立起“購買小汽車不只是購買了車輛這一物品，而是同時租用了城市道路系統”的概念，以燃油稅、輪胎稅等方式增收小汽車使用道路成本費或使用稅，通過經濟杠桿來調節家用小汽車的需求，使城市交通方式符合城市交通設施供應水平。

（二）觀念層面

1.重新認識汽車消費觀念

在中國走向汽車社會的過程中，擁有一輛小汽車就成了表明一個人身份的重要特征，一些高檔轎車并被當成一種“風格、地位、奢華以及權力等的表現或標志”來購買。人們在消費物品或符號過程中界定自身，消費物品的種類成了社會分層的標志。人們在擁有了生活基本消費能力之后，額外的消費能力逐步轉向追求更高生活品質、體現身份特征的方向上來，而汽車作為較好的選擇之一，被這類群體廣泛接受。同時，社會中廣泛存在著羊群效應②，“有房有車”已經成為絕大多數中青年人的理想，社會環境容易導致人們的想法和思維方式逐步趨同，某種程度上購車、用車已經不是理性消費行為，而是迫于周邊環境的壓力[4]。因此，我們不可否認汽車產銷量的快速增長與人們的消費心理有直接聯系。汽車消費的成本不僅是汽車折舊、汽油成本、稅收、執照、養路等費用的總和，還包括由汽車運行帶來的道路擁擠、干擾其他出行方式以及污染的行為等。可以說，汽車就是交通擁擠、環境破壞等各種問題的元兇。因此，為了使汽車化減速，引導人們對于汽車的態度的轉變，即價值觀的轉變是必要的。

2.樹立“綠色交通”理念

轉變人們對汽車態度的觀念，就要使人們逐漸樹立起“綠色交通”及“可持續交通”的理念。綠色交通是以減少交通擁擠、降低能源消耗為目標，促進城市交通可持續發展的交通系統，包含了公交優先發展、自行車及步行等綠色出行模式，以節約能源，保護環境。通過對這一觀念、理念的認識，是人們逐步放棄或減少對私人小汽車的依賴，更多地采用公共交通等綠色的交通出行方式。

3.踐行“綠色交通”理念

綠色交通是一個系統工程,涉及交通運輸的每一個環節和相關要素,從車、路(基礎設施) 到交通環境、交通組織、交通管理乃至其所處的整個社會系統。由于城市交通是一個非常復雜的龐大系統,具有極強的基礎性和社會性，城市綠色交通體系的形成必須依靠政府的力量進行推動，要在政策法規、交通規劃、技術標準、經營規則以及管理體制上進行統一的協調和宏觀調控,避免各種運輸方式以自我為中心,各自規劃、各自建設,最終導致系統總體效率降低、成本增多、資源浪費。一個觀念得以普遍認同并踐行，需要不斷傳播以深入人心。我們應該進一步加強綠色交通理念的傳播，使人們形成可持續交通發展意識。綠色交通理念的傳播需要家庭、學校、企業、政府和全體社會成員的參與和努力。綠色交通理念的傳播可以通過以下幾個方面實現：（1）社會宣傳教育，這是綠色交通理念傳播的重要方式，可以通過榜樣示范、社會輿論、社會評價等形式對社會成員施加影響，如行政官員帶頭示范，引導人們對綠色交通的重視；可以對實施綠色交通效果顯著的單位進行獎勵并宣傳，以起到帶動示范的作用（如交通運輸部每年組織申報的節能減排項目申報客觀上達到了這種效應）。（2）利用媒體做公益宣傳廣告，如通過電視、廣播、報紙以及網絡等媒體，加強對綠色交通的引導和輿論監督，批評有悖于綠色交通的行為和現象。

（三）技術層面

1.利用經濟、技術手段引導交通需求

交通需求管理是一種主動式的管理，通過收費等經濟技術手段來影響出行者對交通方式、交通線路、時間等的選擇，使交通需求的時間和空間得到均衡協調。具體的實施方法可以采用道路擁擠收費、停車收費等方式。

道路擁擠收費是指對行駛在擁擠道路上或者高峰路段上的車輛征收的額外費用，其作用就是利用價格機制引導交通出行需求，調整出行路徑、減少繁忙時段和繁忙路段道路上的交通負荷，緩解交通擁堵。通過道路擁擠收費還可以有效促進私人交通方式向高容量的公交系統轉移，抑制小汽車交通量的增加。新加坡是最早收取交通擁擠通行費的城市，為了緩解交通問題，在劃定區域內對車輛進行收費，使高峰期的交通量顯著下降，平均車速明顯提高，公交出行比例大為提升，擁擠收費方案的實施效果很明顯。倫敦在內環線內21平方公里范圍內的交通設施對私人汽車、貨車征收通行費，收費時間為7:00-18:30，周末和法定節假日不收費。方案實施后，該區域內擁擠減少40%，交通量減少16%，排隊減少20%—30%，車速提高37%，公交出行的比例大為增加，公交吸引力也得到了提高。這些成功案例表明道路擁擠收費是一種有效的措施，當然，要在我國城市實施這一措施，還需要結合實際情況進行探索，制定合理的方案，如收費對象、收費方式、收費時間以及費率等，不可盲目照搬別人的模式，要因地制宜，找準時機，做好示范、逐步推廣。

2.借助工程、管理手段確保公交優先

制定公交優先措施，一方面表現在工程方面， 另一方面表現在管理方面。 工程方面主要從硬件環境上保障路權優先，使其在道路使用政策方面，確立公交車輛優先使用道路基礎設施，這是公交優先通行的基礎。管理方面主要是制定交通管理措施，從軟件環境上保障公交車輛運行通暢和便利。

首先，要對公交優先車道的設置進行全面、系統、科學合理的規劃，通過設置路面標志線，或者設置專用道路管制為公共交通提供公交專用道、公交優先車道、單向干線和公交逆行專用道等優先運行空間；根據不同道路條件及周圍環境選擇恰當的公交優先車道技術指標；可以統一規劃、分期建設、最終形成公交優先車道網絡體系，為公交優先發展提供硬件設施。其次，科學設置公交優先信號系統，保障公共交通在道路交叉口通行時間上具有優先權，通過合理配置公交車輛所經過交叉口的信號配時，設置公交專用通行相位或者設置公交信號提前，給公交車輛以優先通行權，減少公交車輛在交叉口的延誤，提高公交準點率。在設置公交優先車道系統和建設公交優先信號系統的同時，加強相應的執法管理，解決“專用道不專用”的問題。最后，提高公交運行的信息化和科技化，包括對車輛采用GPS定位系統進行跟蹤指揮，市區內主要站點設置電子站牌，優化公交運營管理系統，提高公交的調度和管理水平。

三、結語

當前中國處于社會轉型的加速時期，社會分層趨勢逐步加大，日益惡化的城市交通環境已然演變成社會性問題，若仍不下大氣力解決，就有可能像上個世紀80年代亞洲四小龍經濟起飛時期陷入“黑暗交通年代”的態勢[5]。若要解決，需要全社會的共同努力。我們認為，成功的關鍵是一個正確的價值觀的普及和廣為接受，絕不僅是拓寬道路、革新技術那么簡單。我們需要讓越來越多的人感受到交通擁堵以及相伴而生的環境污染、生態破壞對人們不斷警示和懲罰的后果。要讓人們明白，必須改變“大量生產—大量消費—大量廢棄”的生產生活方式，必須摒棄不合理的汽車消費觀念。應當說，前進的第一步并不復雜，只是讓城市出行者認識到我們正在造成的損害以及怎樣避免它。新價值觀從不抽象地到來，它們往往與具體的情況、嶄新的現實以及新的世界理解一起到來。實際上，道德只存在于實踐中，存在于日常微小事情的決策上，正如亞里士多德所說：“在道德方面，決策依賴觀念。”當大多數人看到一輛大汽車并且首先想到它所導致的空氣污染而不是它所象征的社會地位的時候，環境道德就到來了[6]。

可以說，在當前中國城市交通擁堵問題已經成為一個難解之痛時，樹立一種健康的、人本化的綠色交通理念應是當務之急。這一理念強調的是城市交通的“綠色性”，即減輕交通擁擠，減少環境污染，促進社會公平，合理利用資源。其本質是建立維持城市可持續發展的交通體系，以滿足人們的交通需求，以最少的社會成本實現最大的交通效率。綠色交通的理念，有待我們從“心”開始，并從我們的“腳下”實踐，它不僅應該表現在交通政策的制定中，更要融入到人們生活方式的選擇中去。

注釋：

①《廣州日報》：《媒體觀察：車市沖刺1700萬—交通擁堵難破局》，2010年10月18日。

②羊群效應（Herd Effect）：羊群是一種很散亂的組織，平時在一起也是盲目地左沖右撞，但一旦有一只頭羊動起來，其他的羊也會不假思索地一哄而上，全然不顧前面可能有狼或者不遠處有更好的草。因此，“羊群效應”就是比喻人都有一種從眾心理，從眾心理很容易導致盲從，而盲從往往會陷入騙局或遭到失敗。

[1]徐東云,曾省仁,劉紫玉．城市交通擁堵的治理模式及其貢獻與不足[J]．經濟研究導刊,2008（7）．

[2]何玉宏．社會學視野下的城市交通問題[M]．南京出版社,2006年1月．

[3]劉京華．像控制人口一樣控制私車．梁從誡主編．走向綠色文明．百花文藝出版社,2006年1月．

[4]石飛．出行心理與決策[J]．城市交通,2011(2)．

[5]楊濤．成長的煩惱與理性的選擇[J]．城市交通,2007(2)．

[6][美]艾倫·杜寧著,畢聿譯．多少算夠——消費社會與地球的未來[M]．吉林人民出版社,1997:102．

How Does A City Tackle Traffic Congestion?

He Yuhong, Xie Fengchun, Hao Zhongna

Based on analyzing the three measures aimed at tackling traffic congestion, i.e., increasing transport supplies, managing traffic demands and institutional improvement in transportation, the paper offers social routes to tackle urban traffic jams by learning from other cities’experience as well as against the conditions of Chinese cities.

city; traffic congestion; management

U12

0.3969/j.issn. 674-7178.20 3.02.012

何玉宏，南京交通職業技術學院科研處處長，教授，博士，主要研究方向：交通社會學。謝逢春，南京交通職業技術學院助理研究員，碩士； 郝忠娜，南京交通職業技術學院講師，碩士。

（責任編輯：盧小文）

教育部人文社會科學研究規劃基金項目《交通運輸方式變革對社會生活方式的影響研究》（項目批準號12YJA840010）和江蘇省社會科學基金項目《大中城市公共交通建設與管理研究——以江蘇為例》（項目編號11GLD018）研究成果。