我國三網融合的格局與政策取向

■陳富良 王 林

一、引言

三網融合是指電信網、廣播電視網、互聯網在向寬帶通信網、數字電視網、下一代互聯網演進過程中，三個網絡通過技術改造后技術功能趨于一致、業務范圍趨于相同，網絡通過互聯互通和資源共享，最終為用戶提供語音、數據和廣播電視等多種服務的產業融合發展趨勢。三網融合是互聯網快速發展和帶寬擴容的結果，語音業務和電視視頻業務逐步實現IP化使得三個網絡最終趨同。

我國三網融合從1997年首次在全國信息化工作會議上提出到現在，已經歷了15年的時間。1997年4月，國務院在深圳召開全國信息化工作會議，會議討論通過了“國家信息化總體規劃”，規劃中提出“我國信息基礎設施的基本結構是‘一個平臺、三個網’。一個平臺即是互聯互通的平臺，三個網是電信網、廣播電視網和計算機網”。經歷了2001—2009年的醞釀期和2010—2012年的政策博弈期，我國的三網融合政策從2012開始進入實施期。2012年11月，國務院批復同意組建中國廣播電視網絡有限公司，并確認新成立的公司由廣電總局負責組建和代管。新公司被正式命名為中國廣播電視網絡有限公司，主要負責全國范圍內有線電視網絡的有關業務，并開展三網融合業務。

在IPTV、CABLE MODEM、EOC等技術快速發展的推動下，國內的三網融合走過了自下而上的初步發展階段，形成了局部初步三網融合的局面。國務院也積極推動三網的融合發展，2010年推出了三網融合試點方案，2012年將試點城市推廣到54個。由于歷史和體制的原因，我國的電信業務、互聯網業務和廣播電視業務分別歸屬工業和信息化部、廣電總局管理，在三網融合技術和業務發展的現實條件下，規制體系和規制政策已顯滯后。但關于三網融合的規制政策是否進行調整?需要哪些調整?相關的爭論比較多，不同部門的利益糾結在一起。

二、關于三網融合的理論綜述

關于三網融合的文獻主要包括國外產業融合的相關理論，以及國內學術界對三網融合的研究。

（一）國外產業融合理論

1988年，日本經濟學家植草益在《產業組織理論》[1]一書闡述了產業融合對市場的影響，并在《信息通訊業的產業融合》[2]中把產業融合定義為通過技術革新和放寬政府管制降低行業壁壘，加強各行業企業之間競爭與合作的關系，認為產業融合不僅出現在信息通訊業，能源業、運輸業、金融業、乃至制造業的產業融合也在進行當中，產業融合是一種世界范圍的經濟現象。以色列經濟學家謝伊在《網絡產業經濟學》[3]中分規制放松之前、部分放松規制和完全放松規制三種情況，分析電話網和互聯網的市場融合過程，并認為如果取消電話、互聯網市場的準入規制，雙方可以互相進入，不會存在市場排擠，也不會存在網絡瓶頸，認為規制者應該允許所有的服務提供商提供電信、廣電和互聯網服務。歐洛（Ono）和奧基（Aoki）[4]設計了一個三維的產業融合框架模型，利用該模型描述了電信行業、廣電行業等信息產業融合的過程及發展方向。該模型從信息傳播方式、平臺和帶寬三個方面，將不同的信息服務劃分為三個緯度和八個象限，通過各維度和象限之間的轉換來描述信息產業融合的過程。

（二）國內三網融合的理論研究

國內三網融合的研究文獻，有一部分主要集中在技術和加快三網融合的推進上，認為技術領域的進步為三網融合鋪平了道路，技術的演進正逐漸趨向一致，從業務層面和合作策略上給出了一些建議。蔣林濤認為，IPTV與廣播電視網、Internet和電信網及其業務直接相關，但不同運營商對IPTV業務有不同定位。電信運營商認為，IPTV業務體現于電視節目在IP網中的組織和傳送形式;有線電視網絡運營商認為IPTV業務是利用有線電視網，來提供數字電視節目和電視節目以外的信息服務。張睿針對國內三網融合普遍接入理論與研究的不足，對國內外三網融合普遍接入理論與管制政策的現狀進行了對比分析，認為實現三網融合普遍接入只需要在現有的電信網、互聯網和廣播電視網上進行改造即可。他建立了普遍接入的指標體系，并對綜合評價模型進行改進，采用線性加權、非線性加權與理想點法相結合的評價方法，客觀地評價了各個地區的技術實施狀況。韋樂平從全球視角和我國三網融合的實際情況，對電信網、互聯網和廣播電視網的現狀、特征、問題和趨勢做了分析和對比，指出IP技術和數字媒體發展奠定了融合的基本條件，我國三網融合的主要挑戰為監管體制障礙。

從國內外理論研究看，技術進步是三網融合推進的根本原因，市場化運營的主體是三網融合得以實現的關鍵。下文將結合上述理論背景，分析當前我國三網融合的產業競爭格局。

三、國內三網融合的產業競爭格局

國內三網融合的產業包括了電信運營商和廣電有線運營商兩大陣營，電信運營商具備規模化的寬帶骨干網和用戶，廣電有線運營商在有線電視運營規模方面占優，雙方以融合的方式互相進入還處于初步階段。

（一）電信運營商寬帶網規模發展及IPTV的進入

1.電信企業的互聯網資源。在20世紀90年代初，郵電部電信總局開始了互聯網的建設，后來分立的電信企業經過十余年的培育和投入，方才建設成初具規模的寬帶市場。以中國電信為例，從寬帶業務開始得到規模發展的2004年開始，每年投入寬帶基礎設施建設的資金由100億元逐步增長到2011年的330億元，CAPEX占收入的比重由初期的70%逐步降至54%。也就是說，中國電信在培育用戶需求的同時，每年要將運營收入的50%～70%投入到寬帶網絡的基礎設施建設中。而在網絡運營方面，經過多年的業務競爭和業務流程再造，企業的運營能力有了較大改觀。繼承原網通骨干網的中國聯通，在寬帶業務的發展歷程與中國電信基本一致。

2.IPTV發展經歷了監管灰色地帶。隨著技術的進步，光纖技術在寬帶建設中得到廣泛使用，電信運營商寬帶網絡的技術升級和建設的積極性得到大大激發，同時受到帶寬限制的電視視頻傳輸業務獲得規模運營的可能。寬帶運營商中國電信于2005年7月開始聯合運營上海IPTV，經過了跨省推廣的灰色地帶后，目前中國電信在運營的IPTV用戶已經達到1500萬戶左右，形成了初步規模發展的趨勢。而中國聯通在IPTV業務的投入相對保守，截至2011年底的用戶數不足100萬戶。

（二）廣電有線電視網絡的發展與融合

1.寬帶市場的進入。與電信企業形成全國性大型國有企業不同，有線電視網絡企業長期處于政企一體化的分區域運營狀態，雖已經逐步建立了一些省級市級的大型運營公司，但管理體系和治理結構決定了其市場化水平和運營能力仍處于較低水平。

2.規模的差異。與電信運營商相比較，廣電有線網絡企業在規模上存在較大差異。截至2011年底，三大電信集團合計運營收入為9661億元，固網運營收入在2620億元，其中來自寬帶業務的收入為972億元。而同期廣電系統總收入為2717億元，其中來自網絡運營的收入為563.78億元。電信和廣電兩大陣營的整體實力相差懸殊。

四、我國三網融合緩慢的原因分析

電信和廣電兩大陣營對比的實力相差懸殊，廣電部門和電信主管部門為部門利益開展政策博弈，這樣的產業格局是由我國三網融合的產業結構和驅動力決定的。

（一）以產業縱向一體化為特征的產業結構

1.IBP和ISP縱向一體化。中國電信和中國聯通的縱向一體化特征明顯，雙方作為原中國電信骨干網在南北拆分后的部門，既是全國最大的IBP，也是最大的駐地網和ISP。由于中國電信和中國聯通的縱向一體化，在寬帶接入用戶市場上，中國電信和中國聯通也是占據了完全主導地位。來自中國移動集團旗下的鐵通，來自廣電的各省網絡公司以及來自一些本地的ISP是市場的主要競爭者，但他們的市場份額仍相對較小。其主要原因包括三方面:一是縱向一體化帶來的中國電信和中國聯通的骨干網資源優勢，導致網絡質量存在差異;二是目前寬帶產品結構中仍以ADSL產品為主，中國電信和中國聯通在駐地網建設中具有明顯的固網優勢;三是小型ISP的接入帶寬仍在競爭對手手上，這必然會導致接入流程的困難和接入帶寬不足。

2.壟斷寡頭分別在南北的絕對主導地位。中國電信在南方21省和中國聯通在北方10省居于絕對的主導地位。在2005—2010年期間，寬帶業務在我國市場還處于培育階段，市場需求沒有激發，接入網區域的實裝率不高，非主導運營商的規模效應較難顯現。由于主導電信運營商缺乏互聯互通的積極性，廣電系統進入寬帶市場受到網絡質量的限制，用戶的接受度大打折扣。

3.中小ISP的區域化。具有接入網的部分中小ISP只在區域存在，已經并入中國移動的鐵通作為ISP在各地以鐵路為區域特點進行布局，鵬博士(含長城寬帶)也集中在大中城市的局部區域。

4.廣電網的行政化。有線電視網絡企業原本在用戶接入環路上，最有可能打破瓶頸設施限制，但由于管理體制的原因，行政化色彩突出，區域割裂。有線電視網絡企業的管理體系和公司治理結構決定其半行政化的特點，公司的經營目標不在于利潤最大化、規模最大化和公司價值最大化;股權結構復雜，不易整合;區域分散，沒有集團戰略。缺乏統一的規制部門，部門利益博弈導致進展緩慢。

有線電視網絡公司的壟斷市場地位導致公司的市場化程度不高，公司的整體運營效率遠低于競爭相對激烈的電信運營商。同時，寬帶網絡運營的復雜性超過有線電視網絡，廣電系統的運營和服務能力難以適應。

（二）三網融合的驅動力

在國外三網融合的過程中，技術的推動力激發了運營公司業務創新的熱情，使得企業的范圍經濟效應得以體現。在融合之前，有線電視網絡企業已經形成市場化的運營主體，電信的開放競爭也使得企業不斷尋找新的業務增長點。政策扮演的角色是掃除障礙，均衡市場力量。及時建立一體化的規制管理體系是一個重點，即便是未實現一體化規制的國家，也明確了網絡的規制的邊界和協調機制。

三網融合的驅動力主要來自:技術驅動力、客戶需求驅動力、政策驅動力和企業驅動力四個方面。對于不同的驅動力，我國與歐美國家強度存在一定差異，見表1。

表1 國內外三網融合驅動力比較

國內三網融合技術驅動力要強于歐美國家當年融合的階段，在政策驅動力上政府的意愿也比較強烈，客戶的需求應該是一致的。但企業驅動力的分化和規制頂層設計的缺失，是三網整體融合動力不足的主要原因。電信和廣電運營商未來都將成為融合后的電子通信業的綜合服務商，企業從客戶需求出發，開展技術和業務的創新，實現競爭和合作，在市場中檢驗一切才是問題的關鍵。

五、三網融合的政策思考

根據對三網融合相關理論的梳理、對國內三網融合競爭格局的分析，目前國內三網融合的關鍵問題有以下幾方面:以部門利益為主導的利益體系，是制約三網融合進程和產業發展的關鍵因素;電信企業和廣電企業的實際力量差距和市場能力差距，是制約三網融合進程和產業發展的重要現實;要實現真正的三網融合和市場對等進入，互聯網的互聯互通和網間結算、電視媒體監管的分割等具體政策的調整是重要前提。

為此，面向三網融合的產業發展趨勢，電信及互聯網規制體系的變革是重要舉措，只有改變現在這種部門利益博弈的現狀，信息技術產業才能得到長足的發展。

（一）建立統一的通信和信息業規制部門

目前我國正處于經濟轉型期，轉型經濟中政府規制制度均衡的形成，是由以經濟利益為核心的一系列因素促成的。它由規制制度的成本與效益所決定，由利益集團的博弈所形成，并受到正式規則和非正式規則的制約。或者說，政府規制是在成本約束、利益集團博弈和規則沖突之間尋求均衡的結果。隨著規制改革的進程，規制均衡也是動態演進的。

三網融合的推進過程充分反映了部門利益之間的博弈，廣電企業集團、電信企業集團、廣電規制部門、通信規制部門形成了相互博弈的局面。技術進步使得三網融合已經成為現實的可能，歐美國家已經形成的網絡和運營的融合也充分證明了網絡融合的必然性。

鑒于我國對新聞輿論監管的現實，應該將原來廣電總局承擔的新聞輿論規制職責單獨剝離，將廣電總局的廣播電視網絡規制職責和工信部的網絡和信息規制職能合一，組建融電信、互聯網、電視、廣播、無線通信、信息業等合一的規制部門。這樣，可以掃清由于部門利益博弈形成的障礙，加快通信信息業的快速發展。

（二）實現雙向對等進入

三網融合中互聯網的發展，對通信信息、廣播電視等其他領域的影響是深刻而劇烈的，產業技術變化和替代產品的存在，使得壟斷產業的市場力量不可能不受約束地發揮作用。但由于政府規制的存在，所有的重要決策都要經過政府規制部門的審批，這些企業在競爭中處于被動的地位。如在數字電視還在快速發展的同時，電視本身的收視率已經在下降，網絡視頻占據了更多的市場，有線電視網絡企業卻不能積極面對現實，以便進一步開發新產品和保留用戶。

在規制一體化的同時，對于市場競爭主體而言最重要的，就是盡快開放實現廣電和電信的雙向對等進入，盡快建立真正企業化運營的全國有線電視網絡公司，三網融合的企業之間通過市場競爭來實現網絡、資金、人才等資源的配置，從而激發企業的創新能力，促進整體市場的發展

（三）解決互聯網網間互聯和結算等實際操作問題

首先是互聯要開放，減少互聯的審批和障礙，擴大互聯帶寬，提高網絡質量。其次互聯結算價格制定應主要采用LRIC定價原則，并和ECPR定價原則結合，充分考慮企業歷史的網絡投入，制定互聯互通的最高限價，并同時鼓勵企業間通過協商擴大互聯帶寬和降低互聯價格。第三還要在各電信和廣電企業之間擴大互聯點設立的數量，減少網絡傳輸的瓶頸。

影響電信企業進入電視領域(IPTV和OTT TV)的實際問題，是電視播控的規制應該放開。將電視播控平臺放在相對中立的平臺，保證廣電企業和電信企業在播控問題上處于相對的公平。這樣既可以保證新聞規制的安全需要，也可以確保企業公平競爭。同時，還有利于激發行業更多企業參與產業鏈，促進新媒體的發展。

[1]（日）植草益.產業組織理論[M].盧東斌，譯.北京：中國人民大學出版社，1988.

[2]（日）植草益.信息通訊業的產業融合[J].中國工業經濟，2001，（2）.

[3]（以色列）奧茲·謝伊.網絡產業經濟學[M].上海：上海財經大學出版社，2002.

[4]Ono，R.and Aoki，K.Convergence and New Regulatory Frameworks.Telecommunications Policy，1998，（10）.

[5]顧成彥，胡漢輝.網絡型產業的滲透與融合問題研究[J].產業經濟研究，2008，（3）.

[6]張昕竹，馬源，馮永晟.電信廣電應分業規制還是統一規制[J].當代財經，2011，（8）.