論全口徑政府預算范圍的合理構(gòu)建

■徐旭川 羅 旭

黨的十八大報告指出:“經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系。”透明、可控的政府預算管理是市場經(jīng)濟對政府的基本要求。黨的十六屆三中全會提出了“實行全口徑預算”的目標，十八大報告進一步指出要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”，構(gòu)建完整的政府預算范圍是實行全口徑預算管理的前提。

一、當前的政府預算范圍:政府支出的視角

政府預算范圍決定了政府規(guī)模大小，完整的預算范圍有助于理解實際的政府與市場的界限和關(guān)系。全口徑預算管理要求政府收支應覆蓋廣義的政府收支，并可擴展到整個公共部門的收支，實行統(tǒng)一規(guī)范的預算管理，從而能全面完整地反映政府經(jīng)濟管理活動的數(shù)量和規(guī)模。

從衡量政府預算范圍和規(guī)模角度來說，政府收入/GDP和政府支出/GDP都可以作為衡量指標。但政府支出表現(xiàn)為政府對GDP的實際使用和支配的規(guī)模，而政府收入則只是表示政府可能使用和支配的規(guī)模，并不代表收支實際的發(fā)生情況。而且，政府收入反映了政府參與GDP分配過程的活動，政府支出反映的則是政府參與GDP使用過程的活動，直接影響社會再生產(chǎn)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。所以，我們認為政府支出/GDP這一指標更能反映政府活動的實際情況。

結(jié)合現(xiàn)有的政府財政統(tǒng)計口徑，我國的政府支出可分為:一般預算支出、政府性基金支出、預算外支出和社保基金支出。另外，不能忽略的是，出口退稅作為財政補貼的特殊形式，近年來規(guī)模不斷上升，占流轉(zhuǎn)稅額的比重已達15%以上。但在財政統(tǒng)計中，出口退稅做直接沖減財政收入處理。所以，我們也將出口退稅等形式的稅收支出納入政府支出。上述這些支出項目共同構(gòu)成了目前可統(tǒng)計的全口徑政府支出。

按照不同口徑計算，我國實際的政府支出規(guī)模與現(xiàn)有的財政支出統(tǒng)計差異巨大。如表1所示，在現(xiàn)有的統(tǒng)計口徑下，政府預算支出占GDP的比重 (比重1)只有20%左右;如按照一般預算支出、政府性基金支出、預算外支出、社保基金支出4項支出的口徑(口徑2)計算政府支出，政府支出占GDP的比重 (比重2)已經(jīng)超過30%;如果將稅收支出再計入總政府支出(口徑3)，政府支出占GDP的比重(比重3)達33%左右，近年來已經(jīng)超過37%。

這一方面說明我國的政府支出比重已經(jīng)較高;另一方面也說明，現(xiàn)行財政預算范圍遠沒有覆蓋實際的政府活動范圍。這表明，納入財政預算管理的政府支出比重太低了，僅占政府支出的60%左右(見表2)。在公共財政改革過程中，雖然我國財政統(tǒng)計的預算范圍在逐步調(diào)整，范圍逐漸規(guī)范化，但現(xiàn)有的住房預算范圍仍存在明顯的缺陷，不能準確反映政府的活動范圍和規(guī)模，妨礙了對政府與市場界限和關(guān)系的判斷。

二、確定政府預算范圍的準則

“實行全口徑預算管理”①是我國預算管理改革的基本方向，而構(gòu)建完整的政府預算范圍正是這項改革的基本內(nèi)容。國際貨幣基金組織IMF編寫的《2001年政府財政統(tǒng)計手冊》(以下簡稱手冊)關(guān)于政府財政統(tǒng)計核算范圍的界定是當前國際普遍采用的標準。借鑒《手冊》，全口徑預算管理就是要將全部政府收支都納入政府預算范圍。這包括政府為滿足公共需求，在履行公共職責過程中，直接或間接管理、控制、使用的各種形式的資金。這一要求與全面性、綜合性的預算原則相一致，是保證政府預算透明、可問責的基石。我們認為，確定我國政府預算范圍應遵循四個準則。

(一)覆蓋完整

政府財政統(tǒng)計應全面覆蓋和反映政府活動的范圍和方向。《手冊》認為，廣義政府單位“包括政府單位和所有由政府控制并主要由其提供融資的非市場非營利性機構(gòu)”。同時，多數(shù)情況下，廣義政府單位包括了“公共公司”，即國有企業(yè)。所以，從預算主體來看，合理的財政統(tǒng)計核算范圍就要覆蓋到以政府為核心的全部公共部門。

(二)內(nèi)容全面

在內(nèi)容構(gòu)成上，財政統(tǒng)計核算范圍要體現(xiàn)全面性。它要求政府財政統(tǒng)計應該包括年度內(nèi)政府的全部收入、支出、撥款、債務和財政平衡狀況，而無論其性質(zhì)和來源情況如何，以全面反映政府的收支活動。因此，政府的預算外資金、特別賬戶，以及制度外的收支活動都要納入預算管理，一視同仁地接受約束和監(jiān)督檢查。稅收支出、政府提供的貸款擔保，以及非金融資產(chǎn)和金融資產(chǎn)等其他經(jīng)濟流量，同樣都要求在預算范圍內(nèi)體現(xiàn)。

(三)規(guī)模適度

雖然政府預算增長是普遍現(xiàn)象，但政府預算規(guī)模要與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，與經(jīng)濟發(fā)展模式相適應。政府預算增長過快、政府預算范圍太寬，意味著可能政府失靈及社會與市場萎縮。因此，政府預算范圍是否適度，影響到市場經(jīng)濟的健康發(fā)展乃至社會的穩(wěn)定。因此，規(guī)模大小選擇適度應成為確定政府預算范圍的基本要求。

表1 我國的不同口徑政府支出占GDP比重比較

表2 政府預算支出占不同口徑政府支出比重的比較

(四)統(tǒng)收統(tǒng)支

根據(jù)政府收支對應關(guān)系，預算方法可以分為統(tǒng)收統(tǒng)支和專款專用兩類。在統(tǒng)收統(tǒng)支模式下，收入與支出之間不存在特定的對應關(guān)系，任何一項收入都沒有與特定的支出用途相聯(lián)系。而專款專用則是一種對特定來源的資金預先指定其用途的預算安排方式。如果預算管理中存在大量的專款專用，預算的全面性將會受到不利影響。所以，規(guī)范的預算范圍就要提高統(tǒng)收統(tǒng)支比例，縮小政府性基金預算等專款專用的規(guī)模。

三、完善政府預算范圍的建議

構(gòu)建合理的政府預算范圍是厘清和理順政府與市場、政府與社會之間關(guān)系的具體途徑，是落實“市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事”理念的具體體現(xiàn)。②“提高預算完整性和透明度。建立并不斷完善科學完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、有機銜接、公開透明的政府預算體系，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動”③是當前我國財稅改革的主要任務。

近兩年，我國政府預算管理的理論探討活躍，改革不斷深入，如:充實“全口徑預算管理”內(nèi)涵，提出了包括政府一般預算、基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保障預算的預算體系;2007年開始試行編制國有資本經(jīng)營預算;2009年在高校和醫(yī)院試行以權(quán)責發(fā)生制為基礎的預算會計改革;政府性基金預算日益完善，2010年頒布了《政府性基金管理暫行辦法》;2012年《預算法》征求意見稿中，明確地提出“各級政府的全部收入和支出都應當納入預算”等。這些研究和實踐都為構(gòu)建合理的、完整的政府預算范圍創(chuàng)造了良好的條件。參照《2001年政府財政統(tǒng)計手冊》，我們認為，構(gòu)建合理的政府預算范圍在以下六個方面仍需積極探索。

(一)預算范圍大小有增有減

推行全口徑預算管理不應簡單地將預算范圍擴大至原有的全部政府收支。從前面的分析來看，我國納入財政預算管理的政府支出比重太低，僅占政府支出的60%，需要擴大預算范圍;而實際的政府支出比重超過了35%，已經(jīng)比較高了。這又說明我國實際的政府預算范圍過大。我們認為，預算范圍大小應有增有減，逐步達到規(guī)模適度。按照《手冊》，將預算范圍擴大至全部政府收支，將稅式支出、地方政府債務等內(nèi)容納入政府預算范圍，完善以一般政府預算、政府性基金預算、國有資本預算和社會保障預算內(nèi)容的預算體系。同時，還應削減既有不規(guī)范的政府收支類型和項目，如2011年已經(jīng)取消的預算外資金。

(二)預算范圍內(nèi)容全面體現(xiàn)

目前，我國政府預算會計執(zhí)行的是收付實現(xiàn)制。這一方法往往導致低估當期的政府支出規(guī)模，虛增可供政府支配的收入，難以真實、準確地反映政府管理運行的實際成本，且不利于處理年終結(jié)轉(zhuǎn)資金，造成會計信息不實，易導致低估財政風險。這與預算范圍內(nèi)容應反映全部收入、支出、撥款、債務和財政平衡狀況的要求存在較大差距。而權(quán)責發(fā)生制的政府預算會計可以全面反映政府債務狀況，以及各種政府管理和控制的實物資源，如固定資產(chǎn)、建筑物、股權(quán)等，真實、全面反映政府的財政狀況，便于及時了解政府面臨的財政風險。所以，要逐步擴大權(quán)責發(fā)生制在政府預算會計中的使用范圍，達到全面體現(xiàn)預算范圍內(nèi)容。

(三)完善國有資本經(jīng)營預算

《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，企業(yè)“國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有資產(chǎn)所有權(quán)”。作為所有者，政府依法享有國有資本收益權(quán)，并對所得收益進行分配。實際上，國有企業(yè)從1993年起一直到2006年都不需要上繳經(jīng)營利潤。政府從2007年才開始試行編制國有資本經(jīng)營預算，并規(guī)定資源型國有企業(yè)須上繳財政10%的利潤;一般競爭性行業(yè)企業(yè)，上繳比例為凈利潤的5%;而國家政策性企業(yè)，暫緩3年上繳或者免交④。目前，只是在部分中央企業(yè)試行按比例繳納稅后利潤作為國有資本經(jīng)營預算收入。2011年起，中國煙草總公司、中石油、中石化等15家央企的上繳比例提高到15%⑤，但總體上繳比例仍然較低。2011和2012年，政府獲得國有企業(yè)國有資本收益分別為1963.87億元⑥和1599.67億元⑦，僅占當年全部國有企業(yè)利潤的8.67%和8.62%。雖然較前幾年，國企利潤上繳財政的比例有所提高，但大量利潤實際上還是留在國有企業(yè)里。按照國際慣例，國有企業(yè)分紅比例一般是50%，有的還更高，如，新加坡國有企業(yè)分紅主要考慮現(xiàn)金流(即折舊前盈利)，分紅水平高的達到盈利的80%～90%。而我國國內(nèi)企業(yè)，有不少企業(yè)仍然享受著免交待遇，有的只是上繳5%，即使利潤頗豐的煙草、石油石化、電力、電信、煤炭五個資源性行業(yè)上繳利潤也只不過是15%，遠遠低于國際慣例。我們建議，擴大國有資本經(jīng)營預算范圍，逐步將所有國有企業(yè)納入國有資本經(jīng)營預算范圍;針對目前國有資本收益收取比例過低，不利于調(diào)整國民收入和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的狀況，要進一步提高國有資本收益上繳財政的比例，壟斷性企業(yè)可提高到50%，用來補充社會保障基金。

(四)調(diào)整政府性基金范圍

政府性基金收入來自對納稅人的無償轉(zhuǎn)移，應與一般預算收入一樣納入預算范圍。我國實行部門預算改革后，政府性基金預算連同一般預算被納入到政府預算的范圍，需一并向人大報告。但在實際執(zhí)行中上，納入政府性基金預算管理的基金共43項，包括:國有土地使用權(quán)出讓收入、民航基礎設施建設基金、政府住房基金、彩票公益金、港口建設費、國家重大水利工程建設基金、鐵路建設基金等，但仍有很多基金沒有納入預算范圍。目前，調(diào)整政府性基金范圍要從擴大預算范圍、清理規(guī)范基金項目、控制基金設立三個方面著手。按照《政府性基金管理暫行辦法》，逐步將全部政府性基金納入預算范圍;及時取消已經(jīng)到期、已失去收入來源或不適應管理體制要求的基金項目;按照“正稅清費”原則，研究用資源稅取代或吸收相關(guān)基金項目，提供預算統(tǒng)收統(tǒng)支的比例。

(五)擴大國有資源有償使用費繳納范圍

國有資源有償使用收入是政府將其所擁有的國有資源，如森林、土地、礦山、水力資源等，進行有償轉(zhuǎn)讓而取得的使用費收入。盡管國有資源有償使用收入在政府收入中占比不高，但在政府的社會政策和區(qū)域政策中卻發(fā)揮著重要的作用。在我國，自然資源歸國家所有的概念是非常明確的，但是其使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)歸誰所有卻是極其模糊的。自然資源的收益被少數(shù)人占有的情況較多。盛洪曾估算，我國未上繳政府的自然資源使用費估計有上萬億⑧。2010年，國有土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓收入納入預算管理，引起政府性基金規(guī)模猛增。所以，擴大國有資源有償使用費繳納范圍，不僅是完整的預算范圍的要求，也是社會公正的要求。

(六)地方政府債務納入預算管理

審計署審計公告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107 174.91億元，比同年全國稅收收入77 390億元高出不少，地方政府債務風險日益升高。而預算管理中不允許地方政府發(fā)債的法規(guī)是掩蓋地方政府債務事實的重要因素。因此，只有通過完善預算管理法規(guī)，將地方政府債務納入預算管理范圍，使之透明公開化，是遏制地方政府債務擴張趨勢，降低政府財政風險前提要求。

注釋:

①《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，2003年10月13日中共十六屆三中全會通過。

②2013年3月17日李克強總理答中外記者會上的講話。

③《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，2010年10月11日中共十七屆五中全會通過。

④參見《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》，2007年。

⑤參見《關(guān)于完善中央國有資本經(jīng)營預算有關(guān)事項的通知》，2010年。

⑥數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》，2012年。

⑦數(shù)據(jù)來源：《中國經(jīng)濟統(tǒng)計快報201303》。

⑧參見盛洪的博客：http：//blog.voc.com.cn/blo g_showone_type_blog_id_607297_p_1.html。

[1]劉曄.我國預算收支范圍的現(xiàn)存問題與改革建議[J].財政研究，2010，(9).

[2]吳云祥.建立國有資本經(jīng)營預算的若干思考[J].當代財經(jīng)，2005，(4).

[3]郁志剛.建立國有資本經(jīng)營預算：籌措國有企業(yè)改革成本[J].財政研究，2006，(1).

[4]趙燕.國有土地出讓金存在的問題及對策[J].財會研究，2010，(12).

[5]葛守中.國際貨幣基金組織2001版政府財政統(tǒng)計再研究[J].統(tǒng)計研究，2011，(8).