政府與社會組織公共服務合作機制研究——以上海市的實踐為例

■敬乂嘉

公共服務的提供存在目的與手段的不同組合。在現代以結果為導向的公共部門文化下，公共服務的提供日益體現出多元化和包容性的發展趨勢，即政府在公共服務的提供過程中，更多采取溝通、參與和合作的模式，以補充和替代傳統的由政府單一提供的服務模式，實現更好的服務效果。這個過程可以實現公共目的與非公共手段甚至是營利動機的結合。在一個愈加復雜和相互依賴的社會里，這種在服務過程中出現的多種形式和程度的公私協作現象，既為政府擴展治理能力帶來機遇，也對公共管理的很多方面帶來了深刻挑戰。

自20世紀70年代以來，公共服務的包容性發展成為世界公共管理改革的主要潮流之一，在不同政治和文化背景國家的公共服務提供中得以成長和發展。政府不僅應該學習企業和社會組織的運作，而且應該運用市場或社會的力量，使自身更加精簡、高效、節約、靈活。[1]在包容性的發展模式下，政府能力一方面被部分轉移到外部組織中，即開始出現空心國家;另一方面出現變化和轉型，管理和協作的能力得到空前加強。

對公共服務提供方式的選擇反映了經濟與政治環境的變化所帶來的機會與限制。中國自20世紀70年代末實行經濟改革以來，政府組織或事業單位都已經遠遠滿足不了公共服務的需要，市場化的發展和政府改革的推進深刻改變了公共服務的提供范圍和方式，包容性的服務提供體系呼之欲出。

一、公共服務提供的包容性模式及其發展

改革開放以來，中國政府形態經歷了迅速的發展和變化。在走向行政國家的同時，以協作為基礎的政府形態也更加明顯。行政國家源于對19世紀90年代到20世紀20年代的美國政府形態的總結。這個階段美國經濟高速發展，同時導致一系列劇烈的經濟社會問題，包括貧富懸殊與階級矛盾、官員腐敗、企業過度追求利潤、犯罪率上升、環境污染和退化等。在這種背景下，改革者開始從整體上思考社會問題的成因和政府公共性的應有定位。相應地，美國行政體系的規模、功能和專業性得到了巨大拓展，并且部分地將立法與司法的職能吸收進來，形成了現代社會的行政國家形態。這種政府形態突出了政府的涵蓋廣泛而又邊界清晰的公共性，要求官僚體系在公共性的指引下，承擔廣泛的社會責任，建立高效的決策和執行系統，應對各種具有挑戰性的公共問題，并保持其獨立性和學習能力。

協作國家則是在進步時代的一個世紀以后才逐漸展現出來的政府形態。現代社會日益復雜，公共事務的界定、對策的制定和實施都需要大量公共與非公共的參與人，政府逐漸不能完全依靠自身的力量來解決公共問題，而需要更多地與其他政府組織、企業組織、社會組織、國際組織和各類其他外部組織的協作。協作國家的特點是公共性的邊界變得模糊，成為一個共同參與的空間，因此政府的主導與掌控能力至關重要。相對來看，行政國家與協作國家有一個發展順序，協作國家往往以行政國家的完全發育為基礎，而協作國家是對行政國家的進一步發展，往往對后者有一定的破解作用。

從中國的情況來看，20世紀90年代以來，隨著市場經濟改革的發展和深入，國家財政能力得到空前增強，在21世紀的頭十年財政收入年均增長率超過了20%。同時中國也面臨了類似美國進步年代巨大的和新興的社會需求。進入21世紀以來，政府形態出現了新的發展，協作國家的雛形開始出現。原動力主要體現在公共產品需求與政府直接供給能力之間的差異，即政府的組織規模由于多次的行政改革受到較大抑制，而財政規模不斷上升，差距要通過各種形式協作來解決。自20世紀80年代以來，經濟資本進入公共管理已經成為一種常態，活躍在各種經濟建設與發展的項目中;而社會資本進入公共管理則處在發展初期，面臨較多困難。根據測算，在近年來政府的服務性支出中，有1/4左右都是由機關事業單位人員以外的服務生產群體完成的。[2]這種發展在未來會更加顯著。

協作國家具有較高的進入門檻，因此在行政國家發展尚不充分的情況下進入協作國家，具有很大的風險。事實上，理性的政府為了規避風險，在協作初期往往與和政府有各種聯系的組織合作，從而以非正式關系來抑制正式合同關系下面的各種投機和敗德行為。但是這種發展路徑本身不利于在長遠上形成協作國家的形態，因為非正式關系往往缺乏正式的問責性，易于退化和墮落，成為利益集團或不法官員尋租的空間，使協作國家處于一種中間的未完成的狀態。

展望未來十年，中國的行政國家和協作國家的發展將會同時展開。相對來看，行政國家是一個功能分化的問題，即政府如何確定其公共性所在，集中精力履行其公共職能;而協作國家是一個組織整合的問題，即政府組織與外部環境建立起銜接與配套的公共任務執行體系。相對來看，在行政國家發育不充分情況下，它仍然是建設重點，為協作創造條件;或者說政府的公共性問題，是我們政府形態的主要矛盾。

二、公共服務提供中的政社合作發展與現狀

20世紀80年代以來，我國經濟、社會和人口結構快速轉型，帶來大量新增的和新型的社會服務需求。公立的、繼而私立的服務機構逐步建立起來，包括養老院、護理院等。隨著服務需求的膨脹和多樣化，機構化服務的容量、范圍和靈活性都顯得不足，服務性非營利組織的成長越來越顯得必要。地方政府開始逐步有系統地建立各類非營利組織，以提供像居家養老、殘障和智障人員護理、就業培訓、社區建設等服務。這些組織通常在民政部門登記為民辦非企業單位(簡稱民非單位)，由政府資助其運作，任命領導人員，受到來自政府的全面控制，成為政府社會職能的組織延伸。

這種在政府與非營利組織之間的緊密關系是由多方面原因導致的。其中一個重要的原因是政府對于非營利組織仍然持有警惕和懷疑的態度，更多傾向于控制、領導而非鼓勵、合作。當前實行的社會組織雙重管理制度使得體制外的非營利組織很難獲得法律地位，其發展受到多重限制，而幾乎必須要通過與政府部門建立依附性關系才可能取得組織發展必需的合法性資源;對基金會的嚴格管制，也使得非營利組織很難取得穩定的無政府背景的資金來源。此外，從微觀角度看，由于政府對社會生活的廣泛介入和管控，非營利組織如果得不到基層政府的支持，很難在基層社區扎根，接近服務受眾并與其建立穩定關系。

這種在宏觀上對非營利組織缺乏信任的體制，使得在微觀層面的公共非營利關系難以建立在明確的組織界限上。各基層政府與非營利組織之間建立起一一對應的關系，通過其資源渠道和管制能力，使這些非營利組織獲得在所管轄社區內的排他性地位，同時使得非營利組織之間處在行政割裂的狀態下。非營利組織在發現和界定其社會服務需求時，或者僅僅是承接政府指派的任務，或者至多是積極地在行政邊界內進行探索——其承擔的對于社會需求自下而上的反映、匯集和倡導的功能受到了嚴重的抑制。在政府投入大量社會組織建設資金的同時，跨越行政邊界的社會資本和能力無法集聚。這種對非營利組織的直接控制導致了非營利組織發展的二元結構，體制外的非營利組織處在一種缺乏制度和資源保障的尷尬局面，很難進入到與政府的合作狀態中。國內學界在劃分政府與非營利組織的關系時，往往注意到了我國社會組織發展的這種二元體制。例如在討論政府購買社會服務的模式時，王名和樂園根據政府部門與非營利組織的關系是獨立性的還是依賴性的，以及購買程序是競爭性的還是非競爭性的兩個維度，總結出依賴關系非競爭性購買、獨立關系非競爭性購買和獨立關系競爭性購買三個模式。[3]韓俊魁也做出了競爭性購買、體制內吸、體制外非正式的按需購買三個模式的類似總結。顯然，這些模式的實際運用范圍和深度是不同的，依賴關系非競爭性購買或體制內吸在現實中是主流的服務購買模式。[4]

依賴性非競爭性購買事實上很難實現國外服務外包實踐中所提倡的競爭、績效和問責性。當前國內政社合作關系的改革實踐中，一個突出的傾向是開始嘗試引入競爭。這首先是由于2002年《政府采購法》的頒布，為公共服務上的購買性行為設定了基本的制度框架。2005年，社會服務的競爭性招投標首次出現。受國務院扶貧辦委托，中國扶貧基金會在江西試點了“非政府組織與政府在農村扶貧的合作伙伴關系技術援助項目”，項目由江西省扶貧辦和亞洲開發銀行共同資助。通過公開招投標的方式，國內6個非營利組織獲得總金額約1100萬元人民幣的合同。在該項目開展后，沿海的城市政府也迅速仿效學習。

下文將以上海的公益服務招投標工作為例，深入分析社會服務提供中的競爭性購買模式的實踐與經驗得失。由于上海具有公共管理能力先進、社會服務基礎體系較為完備、資金相對充裕、社會組織發育具備一定基礎等特征，其政府與社會組織合作提供公共服務的實踐對全國其他地區具有一定的啟示性。

三、上海市社區公益服務招投標工作的分析

（一）基本情況

從2009年中開始，上海市率先開始在國內實施大規模的社區公益服務競爭性購買。項目由上海市民政局組織實施，從福利彩票公益金中劃出3500萬元用于社區公益服務的招投標。首年的招投標工作于2010年5月完成，其間總共舉辦23輪共143個項目的招投標(含16次流標和14次再招標)，完成招標項目127個。總計274個社會組織(聯合投標按1個組織算)參與了投標，其中116個組織獲得了127個項目。合同總資金為3983.58萬元，其中市福利彩票資金配套1991.79萬元，占市預算配套總資金3500萬的56.9%。平均合同金額為31.37萬元。在完成招標的127個項目中，安老項目占48%(61個)，平均合同價格近41萬元，比其他各類項目的評價合同價格高出近一倍。單個項目的平均投標數目為3.09個，總計節約資金256萬元，資金節約率為6.04%。以上情況詳見表1。

表1 招投標項目的投標情況與資金效果，按服務類別分

（二）招投標的政府組織與管理工作

英國著名學者Hood指出，存在四種基本的治理資源:信息、權威、資金和正式組織。[5]在觀察市級部門對招投標工作的組織和管理時，我們借用這四個方面進行分析。

1.信息。招投標工作的整體流程設計和組織依據了《行政許可法》、《招標投標法》等法律與政策文件，同時參照國際做法，體現了公開、透明和競爭的原則。在社區服務中心的公益招投標網上，有完備的各項信息，相關的信息公開工作與國內其他發達城市包括香港相比都是領先的。即便如此，信息的傳遞方式仍然存在不足。在提供招投標信息時，除網頁外，社服中心主要依靠各區和街道政府動員，因此信息流向傾向于單向、固定和封閉。同時在信息質量上，大量的相關政策信息及其細則還不存在，一個完整的政策匯編不能出臺，容易造成不確定性和工作延誤。

2.權威。在多層面政府和不同組織參與的情況下，權威資源的有效配置是至關重要的。社區服務中心受市民政局委托，新建了公益服務招投標平臺，直接對招投標工作進行組織和管理。平臺的作用能否發揮，取決于市局對其轉移權威的明確界定和有效資源配置，也取決于下級各類組織對平臺權威的確認。為了彌補該平臺的權威性不足，市民政局成立了招投標工作領導小組，由市局各主要處室參加。這樣日常工作和信息反饋由社區服務中心負責，而決策性事務由市民政局招投標工作領導小組負責。各區都相應成立了相關工作的領導小組和工作小組，實現與市級機構的工作對接。

3.資金。招投標工作涉及項目資金和管理經費兩項資金需要。項目資金能否按時按計劃提供，對社會組織實施項目的積極性和能力有重要影響。由于該項工作面臨很多新情況，2009年在項目資金提供上存在較大拖延，對一些項目的實施造成了不利影響，很多情況下由基層政府墊付資金。忽視管理經費則構成了一個潛在的大問題，包括招投標平臺的運行、市區兩級政府的管理費用、項目的管理費用等。

4.正式組織。社區服務中心作為受托組織，不僅僅是一個中介性平臺，也是實施必要控制功能的中央管理單位，可以對項目進行審核、抽查、評估和審計。招投標平臺的人力和資源配置基本滿足了發包的工作需要，但是在發揮其中央管理單位的作用方面，除了權限不清晰外，也缺乏相應的資源和能力。在大量項目合同周期過半甚至結束的情況下，中期報告和終期報告的提交普遍延遲，也說明招投標平臺的權威不足或者界定不清。

（三）社會組織的參與情況

本次活動取得了社會組織的積極參與。總計有274個組織、393個批次參與到招投標活動中。從投標活躍度看，多數組織投標1次，最高有1個組織投標6次。從獲得合同的數量看，多數組織獲得1個合同，9個組織獲得2個合同，上海復源社工師事務所獲得3個嘉定區的項目。

從參與招投標項目的組織的動機看，獲得新的資金來源、擴大組織的聲譽和品牌、提高組織開展公益服務的能力、獲得項目背后的政府支持和推動成為組織參與的重要動機。但是，配合上級政府完成任務也是一個重要因素。由于很多組織是全額撥款單位，基本依附在基層政府身上，或者缺乏招投標活動的經驗，導致這些組織對招投標活動的認識和參與的積極性不高。

從中標組織的屬性來看，包括14個事業單位、70個民辦非企業單位和32個社會團體。①在127個項目中，根據中標組織的主管單位的行政管轄范圍，有1個市級組織，55個區級組織，61個街道組織。相對來看，區級組織取得街道項目比街道組織取得區級項目的情況要多。多數組織屬于體制內組織。根據多方面的信息判斷，包括訪談時對區民政局的詢問，可以發現10余個組織可以歸類為所謂的“草根”組織。

社會組織在投標上的競爭還有待充實。多數中標組織都是區級項目所在區的區級組織或街道項目所在街道的街道組織。跨行政區投標的現象較少，同時成功率不到行政區內投標的一半。對投標次數達6次的某組織的調研發現，其投標方案完全是通過分析項目需求書做出來的，缺乏與實施地基層政府的聯系和溝通，因此也沒有獲得項目。通過計算各項目的中標組織得分和第二名組織得分之差，發現其平均差異達到了14.8，表明一般看競爭程度是有限的。雖然整體上有6.04%的資金節約率，且最高達到36.6%，但是也有28個項目的中標價和投標價完全一樣，表明這些項目缺乏成本節約的競爭壓力。

從項目的實施情況看，中標組織一般能夠認真按照投標書執行項目，取得了一定成績。同時，組織普遍反映嚴格履行合同各項規定、達到合同目標的難度較大;在執行項目過程中，很多組織根據需要對實施方案進行了較大調整。這些情況是由多種因素造成的，包括資金給付上的拖沓、原項目設計和實施計劃的不合實際、各種政策的擾動因素、社會組織實施項目的獨立性不足等。

四、對政府與社會組織合作提供公共服務的進一步思考

公共服務上的公共非營利伙伴關系是20世紀末以來全球公共管理改革的一個重要潮流。在政府公共服務供給大量增加，服務性社會組織繁榮發展的局面下，利用社會組織來生產和遞送公共服務，成為培育公民社會、改善政府與社會組織關系、提高公共資金使用效率和社會服務效果的重要途徑。在歐美的發達國家，政府通過各種政策性規定，要求將社會組織納入到公共服務的提供體系中，形成互利合作的局面。

國外的相關實踐為中國走向公共非營利伙伴關系提供了大量可資借鑒的經驗。首先，在建立公共非營利伙伴關系上，存在一個采取競爭或是非競爭方式的選擇。一般來說，民營化理論和合同外包理論都認為，政府從外部購買服務以取得效率和績效的基本要求是適度競爭的存在，競爭而非服務組織的公共或私人屬性是帶來效率的基本原因。E.S.Savas教授的研究發現，美國紐約市的社會服務存在較大規模的競爭性合同外包，平均每一個項目有2.4個競爭者。[6]但是，社會服務的競爭性購買往往存在很多限制條件，例如社會組織數目很少、所提供服務差別很大、政府的目標模糊和易于變化等。這些情況使得競爭性購買更適用于社會組織活躍、公共管理能力強大和政府非營利組織合作悠久的都市地區。第二，在合同關系的管理上，存在一個委托代理關系與管家關系的選擇。[7]在委托代理關系下，政府與社會組織的合同關系建立在缺乏信任的基礎上，為了避免代理人(社會組織)的投機行為，政府需要通過各種外部監督和控制，促使其有效履行合同要求。為此需要一個清晰的可執行的合同，作為合同雙方關系的基礎。而在管家關系下，政府與社會組織之間的合同關系奠定在相互信任和共同目標的基礎上，政府通過各種非正式手段，包括信譽、信任和互惠合作等來管理合作者。這種情況下的合同往往是關系合同，缺乏對雙方權利義務的清晰界定。兩種管理模型各有其利弊，過度的不信任和信任都會帶來管理成本的提高和合同關系的僵化，關鍵是要在控制與信任之間實現一個平衡點。

上海是經濟發達的國際化大都市，公共管理能力強，社會組織相對活躍，同時由于老齡化等原因帶來了大量的社會服務需求，因此是對社會服務合同外包進行試點的最佳場所。從2009年開始的公益服務招投標項目，是一次大膽的和有開創性意義的嘗試，從其規模和實現模式看，是轉軌國家和發展中國家此類項目中最大和最規范的一次，反映了上海市官員的創新意識和開拓精神，將為我國社會服務體系的建立提供寶貴的經驗和借鑒。與國際上的實踐相對應，該項目對我國既有的公共非營利伙伴關系的建立和管理模式進行了改革，也對公益服務的政府間關系和政府與非營利組織關系進行了改革。由于類似的改革和試驗一定程度上是在尚不完全具備成功進行社會服務競爭性招投標條件的地方開始的，必然涉及一些深層次的問題和矛盾，帶來改革的困難和阻力;因此也更需要改革的魄力和細密有效的組織規劃，化解各種制度的壁壘，匯攏資源，形成改革的合力。

本文的分析也表明，在社會服務合同外包中所倡導的成本節約、績效和靈活性等價值后面，政治、制度與權力因素的作用可能更為關鍵。經濟性與政治性的因素不僅交織在一起，還存在相互界定的復雜關系;對公共服務合作關系的治理因此包含了技術治理和政治治理的雙重內涵。此外，從政府間關系的視角來看，對公共服務合作關系的治理亦同時包含了府際關系治理和合同治理的雙重內涵。這些因素都是造成當前實踐的復雜性的基本原因。

注釋:

①事業單位在嚴格意義上不屬于社會組織，但是卻屬于西方所指的非營利組織。

[1]Osborne， D.and Gaebler， T.Reinventing government:How the Entrepreneurial spirits transforming the public sector.Mass：Addison-Wesley Pub.Co. ，1992.

[2]敬乂嘉.中國公共服務外部購買的實證分析[J]. 管理世界，2007，（2）.

[3]王名，樂園.中國民間組織參與公共服務購買的模式分析[J].中共浙江省委黨校學報.2008，（4）.

[4]韓俊魁.當前我國非政府組織參與政府購買服務的模式比較[J].經濟社會體制比較.2009，（6）.

[5] Hood， C.The tools of government.London：Macmillan，1983.

[6]Savas， E.S.“Competition and choice in New York City social services”.Public Administration Review，62，（1）.

[7]Van Slyke， D.“ Agents or stewards：Using theory to understand the government-nonprofitsocial service contracting relationship”.Journal of Public Administration Research and Theory，17，（2）.