建立村務監督委員會推進基層民主建設

文｜鄭東波

（作者系中共赤峰市委常委、紀委書記）

黨的十八大提出，要完善基層民主制度，健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，保障人民享有更多更切實的民主權利。在農村牧區基層群眾自治中，如何建立起決策、執行、監督三者既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，規避村級權力結構失衡和村級干部權力失控的風險，確保基層群眾民主選舉、民主決策、民主管理與民主監督的權利得到有效落實，是基層民主政治建設需要不斷探索和認真思考的重要課題。

2009年，赤峰市松山區以建立村務監督委員會為突破口，探索構建“一個核心、三權制衡”的民主治村機制。經過三年多的探索，初步走出了一條黨組織領導的、具有村民自治特色的、幫助村民更好地行使民主監督權利的村級民主管理新路子。“一個核心”即堅持村級黨組織核心地位，提出村級重大事務決策議案并組織表決工作。“三權”即村民（代表）大會履行村級事務決策權；村民委員會履行村級事務執行權；村務監督委員會履行村級事務監督權。2012年，赤峰市對該做法進行調研論證后決定在全市范圍推廣。

一、主要做法

松山區位于赤峰市南部，轄7個街道、33個社區、14個鄉鎮、244個行政村，總人口56.3萬，其中，農業人口占80%。全區黨員20785人，其中農村黨員14969人，占72%。2009年，該區按照“積極探索、大膽嘗試、由點帶面、穩步推進”的思路，選擇三個鄉鎮的四個行政村進行試點工作，2010年在全區推廣。截至目前，該區14個鄉鎮的230個行政村已建立了村務監督委員會。主要有以下四種做法：

一是通過民主選舉產生村務監督委員會。村務監督委員會通過民主推薦、差額選舉方式產生，組成人員3-5 名，其中主任1 名，任期與村民委員會相同。實行回避制度，村黨組織、村民委員會領導班子成員及其配偶、直系親屬及近親、姻親不得擔任村務監督委員會成員。

二是明確村務監督委員會的工作職責。村務監督委員會在鄉鎮紀委和村黨組織領導下獨立行使監督權，對村民（代表）大會負責并報告工作。承擔四項職責：議事、監督、理財和協調。履行六項權力：對一切村務活動的知情權；對村務公開、財務支出、工程建設、干部廉潔自律和履職情況的監督權；對村務活動中干部不廉、不公、不民主的行為向上級部門報告的反映權；對有異議的村務要求解釋的質詢權；對村務活動中的違紀、違法、不合理事項的否決權；向村民代表大會和上級黨組織提出罷免違規違紀和不稱職村干部的建議權。

三是村務監督委員會全程監督村務管理。村務監督委員會在具體工作中抓住事前、事中和事后三個環節進行監督：事前列席村民代表會議和村委會議，確定監督事項，啟動監督程序；事中進行監督，對有異議的事項向村民委員會提出質詢；事后向村民代表大會報告監督結果。

四是為村務監督委員會提供制度保障。區、鄉（鎮）兩級建立了村民監督指導委員會，負責指導、檢查、考核等工作，協調村“兩委”與村務監督委員會的關系，及時解決村務監督委員會在工作中遇到的困難和問題。出臺了《村務監督委員會工作職責》《村務監督委員會議事規則》《村務監督委員會工作紀律》等十項管理制度，為村務監督委員會的運行提供了有力的制度保障。鄉鎮紀委協調村黨支部，每年組織村民代表大會對村務監督委員會成員進行測評，對信任度低的人員建議啟動程序進行罷免。

二、主要成效

從三年多的實踐來看，村務監督委員會的建立取得了較好的效果。

一是解決了村級權力機構中監督機構缺失的問題。村務監督委員會的建立，形成了以村黨支部為領導核心、村民(代表)大會行使決策權、村民委員會行使執行權、村務監督委員會行使監督權的“三權”分立機制，使村民自治組織結構更加合理、運行更加有序，使村級民主監督特別是日常監督有了具體的組織依托和載體，讓群眾成為監督的主體，有效解決了村民不能直接參與自治管理的問題，有力地推進了基層民主建設。

二是鞏固了村黨組織的領導核心地位。在民主監督工作中，村黨支部享有對村務監督委員會的領導權，指導和幫助村民（代表）大會民主選舉村務監督委員會，村務監督委員會履行具體監督職責，對村民委員會和村干部的監督進一步加強，黨支部在村級的領導核心地位得到進一步鞏固。

三是促進了權力在陽光下運行，村級事務管理趨于規范。村務監督委員會成立后，一些村務管理制度得到較好落實，村務公開力度不斷加大，涉及重大決策、資金使用、利益分配等的村務全都公開，進行陽光操作。如，松山區穆家營子鎮八家村，2011年實施農村集資樓建設項目，村務監督委員會從材料采購、工程施工到樓房分配全程監督，及時向群眾公布各種賬目，結果沒有一名群眾對該工程建設賬目有意見。三年來，該區各村務監督委員會向村“兩委”決策事項進行質詢465次，提出意見建議1035條，被“兩委”采納850條。

四是群眾訴求渠道更加暢通，密切了黨群干群關系。村務監督委員會成立后，村務監督委員會認真受理群眾反映的問題，及時向村“兩委”反映，同時監督村“兩委”的處理情況，使許多矛盾和問題在基層得到化解。如，該區大夫營子鄉大碾子村在風電項目占地補償資金上，沒有及時公開賬目，使許多群眾認為賬目不清、存在問題，有群體上訪的苗頭。村務監督委員會了解后，督促村“兩委”及時將補償政策、標準及各戶占地補償金額在小組進行公示，讓群眾了解事實，化解了上訪隱患。三年多來，該區村務監督委員會化解各類矛盾糾紛964 起，群眾上訪件數較2009年下降46%，村級干部違紀案件較2009年下降48%，有效維護了農村的和諧穩定。

三、主要意義

建立村務監督委員會是基層民主建設的內在需求。民主監督是民主選舉、民主決策、民主管理的重要保證。以建立村務監督委員會為核心的民主監督建設，正是對基層民主政治建設的有益補充。隨著民主意識的增強，群眾參與村級事務管理和監督的愿望越來越強烈，單一依靠村民（代表）大會行使參政議政、監督管理的權力已經無法滿足群眾的需求，這就需要建立一種能夠行使監督權力的常設機構。

建立村務監督委員會是《村民委員會組織法》賦予的重要法律責任。2004年，黨中央、國務院下發了《關于健全和完善村務公開和民主監督的意見》，要求建立村民監督小組，具體負責村務監督工作。2010年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》，又明確要求建立村務監督委員會制度。法律上的完善，使建立村務監督委員會這一實踐探索有了法律支撐，進一步豐富完善了民主治村的途徑和方法。在現有的法律規定框架下，將權力分解為決策權、執行權和監督權，充分理清村級結構權力劃分，充分保障村民自治權得以實現，使任何個人或者組織都不具有“絕對權力”，同時又解決了分工問題，使權力運行的每一個環節權責明確、各司其職，可以使決策更加科學、執行更加高效、監督更加有力，最大限度地防止權力的濫用。

建立村務監督委員會是破解農村牧區改革發展問題的有效途徑。隨著改革開放的日益深入和工業化、信息化、城市化、農牧業現代化進程的加快，以及各項惠農惠牧政策的實施，農村牧區經濟在快速發展的同時，也不時發生諸如征地補償、拆遷安置、礦產資源開發、“三資”管理、利益分配等矛盾和問題。農村基層違紀違法案件頻發，基層黨員干部不作為、亂作為、以權謀私、決策不民主、作風簡單粗暴等問題不同程度地存在，群眾對此強烈不滿，影響了黨在基層的威信，甚至危及執政基礎。其原因是復雜的、多方面的，與目前對村級權力監督的缺失缺位、流于形式、作用不能有效發揮、黨務村務不公開有直接關系。歸根結底，是我們在監督上出了問題，監督體系由于自身存在的缺陷而導致對村級權力的監督失效。因此，要積極探索村級權力運行的監督模式，努力研究監督制約村級權力的有效途徑，構建科學有效的村務監督機制，有效破解農村牧區發展中遇到的難題。