我國登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理體系構(gòu)建研究

李中華

我國登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理體系構(gòu)建研究

李中華

隨著我國登山戶外運(yùn)動(dòng)的迅速發(fā)展和參與人群的逐漸增多，登山戶外運(yùn)動(dòng)的山難事故也明顯增加，2011年共發(fā)生492起，死亡182人（包括臺(tái)灣地區(qū)），遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出2010年。沉甸甸的死亡數(shù)字給登山戶外運(yùn)動(dòng)愛好者們敲響了警鐘。為避免和減少我國登山戶外運(yùn)動(dòng)山難事故的發(fā)生所造成的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和不良社會(huì)影響，保證我國登山戶外運(yùn)動(dòng)安全、健康、有序地發(fā)展，這就需要構(gòu)建我國登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理體系，全面展開預(yù)防為主、積極應(yīng)對(duì)、有效救援等各項(xiàng)工作。

登山戶外運(yùn)動(dòng)；山難事故；應(yīng)急管理體系

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人們生活水平的普遍提高，越來越多的人們把參與登山戶外運(yùn)動(dòng)納入自己生活中的一部分。2000年以后，登山戶外運(yùn)動(dòng)在我國得到迅速的發(fā)展，參加登山戶外運(yùn)動(dòng)的人群已經(jīng)從專業(yè)的隊(duì)伍逐漸向普通群眾轉(zhuǎn)移。數(shù)據(jù)顯示，我國參加戶外運(yùn)動(dòng)的人數(shù)已經(jīng)達(dá)到5000多萬[1]。由于登山戶外運(yùn)動(dòng)屬于高危體育項(xiàng)目，在開展登山戶外運(yùn)動(dòng)中，由于各種各樣的原因，不可避免的會(huì)發(fā)生一些山難事故，其發(fā)生山難事故的數(shù)量也會(huì)隨著參與人群的逐漸增加而不斷上升。2011年我國登山戶外運(yùn)動(dòng)安全事故共492起，死亡182人（包括臺(tái)灣地區(qū)），遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出2010年，沉甸甸的死亡數(shù)字也給登山戶外運(yùn)動(dòng)愛好者們敲響了警鐘。每次登山戶外運(yùn)動(dòng)山難事故的發(fā)生，都會(huì)伴隨著大量的救援人力、物力的投入，同時(shí)也會(huì)帶來人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和投資的浪費(fèi)，甚至?xí)绊懙缴鐣?huì)的安定團(tuán)結(jié)，我國登山戶外運(yùn)動(dòng)的安全問題已成為社會(huì)各界日益關(guān)注的焦點(diǎn)。為避免和減少我國登山戶外運(yùn)動(dòng)山難事故的發(fā)生所造成的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和不良社會(huì)影響，保證我國登山戶外運(yùn)動(dòng)安全、健康、有序地發(fā)展，這就需要逐步構(gòu)建我國登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理體系，全面展開預(yù)防為主、積極應(yīng)對(duì)、有效救援等各項(xiàng)工作。

1 研究方法

1.1 文獻(xiàn)資料法

查閱國內(nèi)外有關(guān)的期刊、論文和專著，收集關(guān)于登山戶外運(yùn)動(dòng)與應(yīng)急管理的相關(guān)文獻(xiàn)資料。

1.2 專家訪談法

拜訪成都體育學(xué)院從事登山戶外運(yùn)動(dòng)教學(xué)研究的專家，傾聽他們的指導(dǎo)。

1.3 歸納總結(jié)法

從獲得的資料中進(jìn)行歸納總結(jié)，從中探尋我國登山戶外運(yùn)動(dòng)的應(yīng)急管理體系。

1.4 數(shù)理統(tǒng)計(jì)法

利用數(shù)理統(tǒng)計(jì)法對(duì)收集的我國登山戶外運(yùn)動(dòng)山難事故數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

2 結(jié)果與分析

2.1 我國登山戶外運(yùn)動(dòng)山難事故死亡人數(shù)統(tǒng)計(jì)

從2001年到2011年，我國登山戶外運(yùn)動(dòng)山難事故死亡人數(shù)總數(shù)為371人；其中登山死亡人數(shù)為50人，占死亡人數(shù)總數(shù)的13.5%；戶外運(yùn)動(dòng)死亡人數(shù)為321人，占死亡人數(shù)總數(shù)的86.5%；戶外運(yùn)動(dòng)死亡人數(shù)為登山死亡人數(shù)的6.42倍。最高年份為2011年，死亡人數(shù)為171人，占死亡人數(shù)總數(shù)的46.1%，接近登山戶外運(yùn)動(dòng)死亡人數(shù)總數(shù)的一半；其中登山死亡人數(shù)為16人，占登山死亡人數(shù)總數(shù)的32%；戶外運(yùn)動(dòng)死亡人數(shù)為155人，占戶外運(yùn)動(dòng)死亡人數(shù)總數(shù)48.3%，接近戶外運(yùn)動(dòng)死亡人數(shù)總數(shù)的一半。2011年是登山戶外運(yùn)動(dòng)災(zāi)難性的一年，登山和戶外運(yùn)動(dòng)死亡人數(shù)都達(dá)到了中國登山戶外運(yùn)動(dòng)山難史上的新高。其次是2009年，死亡人數(shù)為44人，其中登山死亡3人，戶外運(yùn)動(dòng)死亡41人。

表1 中國登山戶外運(yùn)動(dòng)山難事故死亡人數(shù)統(tǒng)計(jì)表

2.2 我國登山戶外運(yùn)動(dòng)山難事故死亡人數(shù)的變化特點(diǎn)

圖1 我國登山戶外運(yùn)動(dòng)山難事故死亡人數(shù)的變化趨勢(shì)圖

1957-2000年，我國登山戶外運(yùn)動(dòng)剛剛起步，發(fā)展較慢且主要集中在登山運(yùn)動(dòng)中，參加登山運(yùn)動(dòng)的人群都是經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練的運(yùn)動(dòng)員，很少有民間人員參與，此期間的山難事件基本上都是發(fā)生在海拔3500m以上的登山運(yùn)動(dòng)中，死亡人數(shù)為33人。2001年之后，我國登山戶外運(yùn)動(dòng)迅速發(fā)展，參與登山戶外運(yùn)動(dòng)的人群逐漸有專業(yè)的運(yùn)動(dòng)員向普通群眾轉(zhuǎn)移，隨著參與人群的逐漸增多，山難事故的發(fā)生和死亡人數(shù)也呈逐漸上升趨勢(shì)。2001年，戶外運(yùn)動(dòng)死亡人數(shù)為4人。2002年，登山死亡5人，戶外運(yùn)動(dòng)死亡8人，當(dāng)年死亡總數(shù)為13人。2003年，登山死亡1人，戶外運(yùn)動(dòng)死亡7人，登山和戶外運(yùn)動(dòng)死亡人數(shù)都較2002年有所減少。2004年，登山死亡3人，戶外運(yùn)動(dòng)死亡9人，登山和戶外運(yùn)動(dòng)的死亡人數(shù)又一次升高。這幾年的死亡人數(shù)變化成波浪起伏狀態(tài)。

2004年之后，隨著參與登山戶外運(yùn)動(dòng)人數(shù)的進(jìn)一步增加，山難死亡人數(shù)急劇增加，2004年死亡總數(shù)12人，2005年15人，2006年22人，2007年29人，呈直線上升趨勢(shì)。

2008年，由于我國發(fā)生了一些重大事件，如舉辦奧運(yùn)會(huì)、汶川地震等，致使登山戶外運(yùn)動(dòng)愛好者出行的人數(shù)和次數(shù)顯著減少，死亡人數(shù)也自然性減少。2008年登山戶外運(yùn)動(dòng)死亡共20人，較上2007年的29人明顯減少，其中戶外運(yùn)動(dòng)死亡人數(shù)17人，比2007年的28人減少的更加明顯。

2009年我國登山戶外運(yùn)動(dòng)山難死亡人數(shù)創(chuàng)中國登山戶外史上的新高，全年共死亡44人，其中登山3人，戶外運(yùn)動(dòng)41人，是2008年的兩倍多，主要原因是因?yàn)?008年集聚的能量在2009年爆發(fā)，參加登山戶外運(yùn)動(dòng)的人數(shù)急劇增加，導(dǎo)致山難事故的數(shù)量及遇難人數(shù)也大幅增加。2010年，登山戶外運(yùn)動(dòng)山難死亡33人，較2009年有所下降，但仍然超過2009年以前的其他年份。

2011年再創(chuàng)中國登山戶外史上新高，全年共死亡人數(shù)171人，其中登山16人，戶外運(yùn)動(dòng)155人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其它年份。

3 結(jié)論與建議

現(xiàn)代應(yīng)急管理是為了降低突發(fā)災(zāi)難性事件的危害，基于對(duì)造成突發(fā)事件的原因、突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展的過程以及所產(chǎn)生負(fù)面影響的科學(xué)分析，有效集成社會(huì)各方面的資源，采用現(xiàn)代技術(shù)手段和現(xiàn)代管理方法，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效的應(yīng)對(duì)、控制和處理的一整套理論、方法和技術(shù)體系。[2]

登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理是指在登山戶外運(yùn)動(dòng)中為了降低由于自然因素或者人為因素造成的突發(fā)災(zāi)難性事件所帶來的危害，基于對(duì)造成突發(fā)事件的原因、突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展的過程以及所產(chǎn)生負(fù)面影響的科學(xué)分析，有效集成社會(huì)各方面的資源，采用現(xiàn)代技術(shù)手段和現(xiàn)代管理方法，對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效的應(yīng)對(duì)、控制和處理的一整套理論、方法和技術(shù)體系。

登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理是一項(xiàng)相互交織、錯(cuò)綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要一個(gè)科學(xué)合理、協(xié)調(diào)有序的運(yùn)行體系，即應(yīng)急管理體系，以保證在預(yù)防、預(yù)測(cè)、預(yù)警、指揮、協(xié)調(diào)、處置、救援、評(píng)估、恢復(fù)等應(yīng)急管理各個(gè)環(huán)節(jié)中各方面快速、高效、有序地實(shí)施，預(yù)防和減少登山戶外運(yùn)動(dòng)中山難事故的發(fā)生所造成的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和不良社會(huì)影響。應(yīng)急管理體系包括―一案三制”，―一案”是指制訂修訂應(yīng)急預(yù)案，―三制”是指建立健全應(yīng)急管理的體制、機(jī)制和法制。應(yīng)急預(yù)案是前提，應(yīng)急管理體制是基礎(chǔ)，應(yīng)急管理機(jī)制是關(guān)鍵，應(yīng)急管理法制是保障。

3.1 我國登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急預(yù)案

應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的首要前提，是我國登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理體系建設(shè)的首要工作。應(yīng)急預(yù)案即預(yù)先制定的緊急行動(dòng)方案，指根據(jù)國家和地方的法律、法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度，綜合本部門、本單位的歷史經(jīng)驗(yàn)、事件積累和當(dāng)?shù)靥厥獾牡赜颉⒄巍⒚褡濉⒚袼椎葘?shí)際情況，針對(duì)各種突發(fā)事件而事先制訂的一套能夠切實(shí)迅速、有效、有序解決突發(fā)事件的行動(dòng)計(jì)劃或方案，從而使政府應(yīng)急管理工作更為程序化、制度化，做到有法可依、有據(jù)可查[3]。

登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急預(yù)案是指依據(jù)國家和地方的與登山戶外運(yùn)動(dòng)相關(guān)的法律、行政法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度，迅速、有效地處理登山戶外運(yùn)動(dòng)中因自然因素或者人為因素而導(dǎo)致的突發(fā)災(zāi)難性事件所造成的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和不良社會(huì)影響等而事先制訂的一套合理有效、科學(xué)有序的計(jì)劃和實(shí)施指南。

目前，我國在登山戶外運(yùn)動(dòng)方面還沒有建立相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，以至于在發(fā)生山難事故時(shí)不能迅速、有效的進(jìn)行應(yīng)急救援行動(dòng)。中國登山協(xié)會(huì)、各地方登山協(xié)會(huì)、各俱樂部和救援隊(duì)都應(yīng)該制訂一套針對(duì)登山戶外運(yùn)動(dòng)中的山難事故的應(yīng)急預(yù)案，以保證在登山戶外運(yùn)動(dòng)山難事故發(fā)生時(shí)，可以及時(shí)有效地展開應(yīng)急救援行動(dòng)，避免或減少山難事故發(fā)生所導(dǎo)致的人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和不良社會(huì)影響。

3.2 我國登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理體制

體制有時(shí)也稱為―領(lǐng)導(dǎo)體制”、―組織體制”。應(yīng)急管理體制（或稱應(yīng)急體制）也可稱為行政應(yīng)急管理體制，是行政管理管理體制的重要組成部分。通常是指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組織形式，也就是綜合性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、各專項(xiàng)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)以及各地區(qū)、各部門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)各自的法律地位、相互間的權(quán)力分配關(guān)系及其組織形式等。[3]

登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理體制是指中國登山協(xié)會(huì)及地方登山協(xié)會(huì)等登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組織形式，包括綜合性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、各專項(xiàng)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)以及各地區(qū)、各部門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)各自的法律地位、相互間的權(quán)力分配關(guān)系及其組織形式等。

目前，我國還沒有專門的登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)急管理體制建設(shè)比較落后，中國登山協(xié)會(huì)和各地區(qū)登山協(xié)會(huì)應(yīng)該承擔(dān)起重任，建立登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，并負(fù)責(zé)組織實(shí)施登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理各項(xiàng)工作，主要包括登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)、各專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)以及日常辦事機(jī)構(gòu)等不同層次。

3.3 我國登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理機(jī)制

應(yīng)急管理機(jī)制是指突發(fā)事件預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援以及善后回復(fù)與重建等全過程中各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施[3]。

登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理機(jī)制是指在登山戶外運(yùn)動(dòng)過程中針對(duì)山難事故的發(fā)生所制定的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援以及善后回復(fù)與重建等全過程中各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施。

登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理機(jī)制涵蓋登山戶外運(yùn)動(dòng)山難事故事前、事發(fā)、事中和事后全過程，主要包括預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息報(bào)告、決策指揮、公共溝通、社會(huì)動(dòng)員、恢復(fù)重建、調(diào)查評(píng)估、應(yīng)急保障等內(nèi)容。目前，我國在登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理機(jī)制建設(shè)方便比較落后，導(dǎo)致一些山難事故發(fā)生時(shí)不能很好地處理。中國登山協(xié)會(huì)在建設(shè)登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理機(jī)制時(shí)應(yīng)與公安部門、消防部門、氣象部門等聯(lián)合建設(shè)。

3.4 我國登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理法制

法制一般分為廣義與狹義兩種。廣義的法制是靜態(tài)和動(dòng)態(tài)的有機(jī)統(tǒng)一。從靜態(tài)來看，法制是指法律和制度的總稱，包括法律規(guī)范，法律組織，法律設(shè)施等。從動(dòng)態(tài)來看，法制是指各種法律活動(dòng)的總稱，包括法的制定、實(shí)施、監(jiān)督等。狹義的應(yīng)急管理法制指應(yīng)急管理法律、法規(guī)和規(guī)章，即在突發(fā)事件引起的公共緊急情況下處理國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)利之間、公民權(quán)利之間各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總和，其核心和主干是憲法中的緊急條款和統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法或緊急狀態(tài)法[3]。

登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理法制是指為了保證登山戶外運(yùn)動(dòng)安全、健康、迅速發(fā)展而制定的相關(guān)法律法規(guī)。包括狹義與廣義兩種，狹義的登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理法制是指登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理法律、法規(guī)和規(guī)章制度，如登山管理辦法等。廣義的登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理法制還包括各種具體的制度，如培訓(xùn)制度、俱樂部管理制度等等。

我國目前的登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理法制還不健全，致使很多事故發(fā)生后沒有相應(yīng)的法律法規(guī)來解決，中國登山協(xié)會(huì)和各地區(qū)登山協(xié)會(huì)應(yīng)趕緊制定相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章制度，以保障我國登山戶外運(yùn)動(dòng)安全、健康、迅速發(fā)展。

目前我國登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理體系還是一片空白，登山戶外運(yùn)動(dòng)應(yīng)急管理體系建設(shè)是一個(gè)漸進(jìn)的綜合性系統(tǒng)工程，這就需要政府抓緊時(shí)間建設(shè)，并在應(yīng)急管理體系建設(shè)的過程中，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善應(yīng)急管理體制、機(jī)制、法制和應(yīng)急預(yù)案。

[1] 岳 強(qiáng). 我國高校戶外運(yùn)動(dòng)發(fā)展現(xiàn)狀的研究[J]. 體育博覽，2011（16）：27.

[2] 陳 安，馬建華，李季梅，等. 現(xiàn)代應(yīng)急管理應(yīng)用與實(shí)踐[M]. 北京：科學(xué)出版社，2010：14.

[3] 鐘開斌. ―一案三制”：中國應(yīng)急管理體系建設(shè)的基本框架[J]. 南京社會(huì)科學(xué)，2009（11）：78～80.

Study on Emergency Management System of China's Mountaineering Outdoor Sports

LI Zhong-hua

With the increasing popularity of mountaineering outdoor sports and the subsequent increase in hikers, More mountaineering outdoor sports accidents have been occurring—mountaineering outdoor sports accidents in particular. The number of these accidents has increased markedly in 2011, For a total of 492 incidents, 182 of which were fatal. This number is far more than that of 2010 and past years. This heavy death toll is a wakeup call for mountaineering outdoor sports enthusiasts. It has become necessary to reduce and prevent to occurrences of mountaineering outdoor sports accidents and casualties in China, Which also lead to property losses and other negative social impacts. Safe mountaineering outdoor sports requires the development of emergency management systems, Comprehensive prevention plans, and other developments to ensure the safety of mountaineering outdoor sports enthusiasts.

Mountaineering outdoor sports; The mountaineering outdoor sports accident; Emergency management

G895

A

1007―6891（2013）03―0104―03

2012-05-24 修改日期：2013-01-30

成都體育學(xué)院研究生部，四川 成都，610041。Graduate Faculty，Chengdu Sport University，Sichuan Chengdu，610041，China.