加強口岸建設 助推綠色崛起

□周功民

（作者系海南省海防與口岸辦主任）

黨的十八大報告指出，到2020年要實現全面建成小康社會的奮斗目標。圍繞著實現這一宏偉目標制定了一系列強有力的保障措施，其中最重要的一條措施，就是要進一步深入推進和擴大改革開放。口岸作為對外開放的窗口、經濟社會發展的推手、國家安全的屏障，要擴大對外開放，就必須重視發展口岸事業和口岸經濟。

海南建省晚、經濟總量小，特別是口岸基礎比較薄弱，目前還是個口岸弱省。隨著國際旅游島建設和海洋強省戰略的實施，海南口岸建設、發展和服務保障的需求空間將會越來越大，同時海南口岸基礎設施建設和服務保障能力不足的矛盾也會愈顯突出。當前海南口岸面臨的問題和困難突出表現在以下幾個方面：

（一）口岸綜合服務保障能力弱。一是口岸基礎設施建設“先天不足”。目前，海口美蘭、三亞鳳凰國際機場進出境旅客年吞吐量設計能力均為30萬人次，而2011年實際均已接近40萬人次。由于基礎設施建設功能不齊全，查驗監管和地服保障設施設備陳舊簡陋，不能滿足2個以上航班旅客同時進出境通關服務保障。海南省大多數海港口岸開放時間較早，在沒有達到國家開放標準的情況下，大都采取“先開放、后建設”的方式，致使口岸基礎設施和查驗設施存在著“先天不足”的問題，嚴重制約了口岸通關效能的提升。二是口岸發展“營養不良”。隨著海南國際旅游島建設的深入推進，出入境業務量驟增，口岸基礎設施和通關查驗服務配套設施不完善，口岸聯檢機關編制配備不合理，現場查驗管理隊伍力量不足，人手緊缺，致使口岸發展存在著內在能力不強的問題，難以滿足業務量快速增長的實際需求。目前，海口港、三亞港、洋浦港和八所港口岸監管范圍均由過去單一的港區、碼頭延伸到多港區、多碼頭，工作量超過10年前的10倍、20倍以上不等，但全省口岸查驗單位人員編制基本是上世紀90年代的規模。為滿足日常工作需求，海關、檢驗檢疫、海事、邊檢等查驗單位只能采取臨時聘請人員開展非技術的輔助工作，雖能在一定程度緩解人員不足的矛盾，但存在著嚴重的執法隱患。

（二）口岸管理體制機制不順暢。一是口岸管理事權分散、職能交叉，口岸通關服務配合不夠協調。口岸管理涉及對象多，協調范圍廣，服務戰線長，屬于國家事權、垂直管理，各單位有各自的行政管理職權、專項經費及專門的法律、規章制度和條條管理限制。按現行口岸管理事權的劃分，口岸規劃和開放的審批、查驗監管等事權集中在中央，口岸建設和運行管理則主要由地方承擔。實際工作中，由于地方口岸綜合管理部門級別層次較低，又沒有具體的行政管理授權，存在著口岸管理部門責任無限、機構受限、手段有限、能力局限，口岸管理工作往往是無法可依或有法難依，口岸通關協調配合難的問題長期存在、無法扭轉。二是省與市縣口岸綜合管理體制不統一。目前海南部分市縣的海防、口岸、反走私機構分設，與省里管理體制不一致、不對口，不利于統一管理和工作的落實。三是便捷通關與從嚴管理難統一。隨著海南國際旅游島建設和擴大開放的深入，海南口岸各查驗單位著力創新監管模式、簡化查驗環節、縮短通關時間、降低通關成本，但由于近年來南海地區安全局勢日趨復雜，迫使口岸各查驗單位不斷提高查驗監管標準，提出更嚴格的管控要求，一定程度上造成了口岸監管模式簡化與南海地區安全局勢日趨緊張需要提高查驗監管門檻的矛盾。

（三）地方口岸發展不平衡。我省現有7個國家一類口岸，其中2個空港口岸坐落南北兩個中心城市（海口、三亞），5個海港口岸環島四方布局。從客運情況看，呈空強海弱之勢，從口岸布局看，西北沿海分布相對密集，東南沿海分布稀少，很不均衡，特別是從瓊海至陵水幾百公里的岸線，沒有設立完整的口岸，境外船艇靠泊困難。口岸運營和分布形成鮮明對比，發展極不平衡。

（四）口岸事業發展后勁不足。一是國門觀念、口岸意識淡薄。地方黨委和政府往往大談擴大開放重要，卻忽視了守好國門同等重要；往往是只看到開拓國際市場的重要，卻忽視了口岸平臺基礎設施建設的重要；往往是只在乎協調國際關系的重要，卻忽視了口岸通關服務保障能力建設的重要，結果造成口岸機構設置不健全、工作機制不順暢，有些地方口岸管理缺編、缺人、缺手段，體制機制不順暢，工作無法開展。二是口岸事業發展缺乏法律保障。至今，國家尚未制定口岸法律法規，口岸管理沒有統一的法律支撐體系。三是口岸建設管理制度規范不健全。目前沿用的是上世紀80、90年代的政策規范，有很多內容已不能適應時代變化的需求，嚴重地制約了口岸事業的發展。例如，口岸建設仍然執行幾十年前制定的標準；游艇監管仍然參照沿用上世紀末制定的國際商船管理的法規或規范，有效性和針對性明顯不強，游艇出入境管理法規、檢驗標準、境外游艇監管、國際游艇碼頭建設標準等甚至制約了游艇產業快速啟動和發展。四是口岸建設發展規劃滯后。有些地方在制定、調整、修編城市建設和經濟社會發展規劃中，往往忽視口岸發展規劃；項目建設中重視道路、港口碼頭、機場等基礎設施建設，卻忽視了對口岸配套設施項目建設安排；重視開發海岸、港灣、建設高檔樓盤社區，卻忽視了給未來口岸建設留有空間和余地。

因此，必須采取有效措施加強口岸基礎設施和通關服務保障能力建設。

（一）創新管理機制，建立和完善口岸基礎設施建設的長效工作機制。目前，我國口岸基礎設施建設所涉及的投資、建設的申報和審批程序，投資、建設的主體以及資金來源和管理等還不夠明確和規范。因此，當務之急必須采取有效措施做到“三個明確”：一是明確口岸基礎設施建設的主體；二是明確口岸基礎設施使用和管理的責任。要按照權利和義務相一致原則，實施口岸設施建設“誰使用、誰維護、誰管理”；三是明確口岸綜合管理部門在口岸基礎設施建設中的職能。對口岸基礎設施建設項目的安排和申報、資金的分配和管理、項目的建設和監管等實行歸口管理，確保口岸基礎設施建設落到實處。四是設立口岸建設基金。通過合理的收費方式和渠道籌集資金，專項用于口岸基礎設施建設和通關服務保障能力建設，確保口岸持續協調發展，有力地支撐和推進擴大開放。

（二）加大財政投入，有效推進口岸基礎設施和配套設施建設，增強口岸服務保障能力。口岸是加快國際經濟社會發展的基礎條件和必要環境，各級財政要按逐年遞增的比例加大投入，主要用于維修和改造原有口岸聯檢辦公、現場生活和業務用房；更新升級原有口岸的查驗監管設施設備；對原有口岸的監控系統進行整合、擴容和升級；支持推進海口、三亞郵輪母港和游艇碼頭規范建設；加快推進海南電子口岸和離島免稅購物信息服務平臺建設，構建全新模式下一體化供應鏈信息的大通關系統，努力營造互聯互通、順暢便捷、高效安全的口岸通關環境。

（三）加強指導督查，充分發揮口岸經營單位參與口岸建設的積極作用，不斷增強口岸發展后勁。口岸的開放，能大大提升碼頭功能和效益，其中直接受益者是碼頭業主和企業等口岸經營單位。因此建議按照“誰投資、誰受益”的原則，從政策法規上明確碼頭等口岸經營單位必須承擔口岸查驗配套設施建設的投資義務。口岸綜合管理部門要加強指導、督促和配合業主單位做好原有口岸和新建口岸基礎設施的規劃和建設，做到口岸現場查驗設施工程建設要與口岸主體工程統一規劃、統一設計、統一投資、統一建設，并與主體工程同步驗收，確保設施建設到位，功能發揮正常，通關服務有保障，擴大開放后勁足。H