轉變管理機制 保護港口岸線

□黃飛舟

（作者系海南省港航管理局局長）

港口岸線是岸線資源之一，是指可以用于港航設施建設的一定范圍的海域與陸域。合理高效地利用我省有限的港口岸線資源，對于充分發揮港口強大的輻射功能和經濟帶動作用，更好地促進經濟社會又好又快發展，具有十分重要的作用。

目前海南港口岸線使用存在的問題

眾所周知，我省海岸線總長1618公里，但是，規劃建設港口使用岸線只有184.03公里（根據（瓊府函〔2006〕153號）《海南省人民政府關于海南省港口總體布局規劃的批復》），僅占全省海岸線總長的10%左右。而廣西沿海適合建萬噸以上碼頭泊位的深水岸線超過200公里，江蘇省沿海、沿江港口岸線約600公里。相較之下，我省港口岸線資源并不富余。在當前港口岸線資源“寸岸寸金”的情況下，部分港口企業對港口岸線占而不用、多占少用等圈地、占地的現象卻越來越嚴重。具體表現如下：

（一）部分岸線使用單位超過實際使用需求多占岸線

由于我省港口岸線長期無償使用，許多岸線使用單位常超過其實際需求申請岸線使用，多占少用、占而不用的現象非常普遍；部分使用單位甚至通過多占灘涂岸線、少占縱深陸域的方式，減少繳納征地費用帶來的成本，嚴重影響了岸線資源的有效利用，造成岸線使用效率低下。本來100米可以解決的工程，卻占用了幾百米甚至上千米，可建萬噸級碼頭的岸線卻建了千噸級，造成寶貴岸線資源的極大浪費。港航部門在岸線審批環節會對岸線使用合理性進行評估，在一定程度上遏制了岸線的浪費使用。但是，由于省級法律法規以及收費制度的缺失，多占少用、利用率低等現象仍大量存在，浪費了稀缺的岸線資源。

（二）港口岸線使用結構不合理，公用泊位與貨主泊位配比不合理

目前，全省業主碼頭泊位共33個，占全省碼頭泊位總數的26%，卻占用61.4%的港口岸線資源，僅僅承擔了全省港區吞吐量的40.6%，導致目前可以成片、成規模開發的優良港口岸線資源已經所剩無幾，造成港口岸線資源緊缺，同時降低了公共港口的使用效率。

《港口法》僅說明了使用港口岸線需向港口管理部門進行申請，沒有制定詳細規定，而我省目前也尚未對岸線管理進行立法。由于缺乏法律依據，行業管理部門無法在項目立項前對港口岸線的選址、岸線使用集約化程度提出專業意見，而地方政府為追求轄區經濟利益，以岸線資源作為吸引企業在當地投資的籌碼，造成當前我省大多數港口岸線資源掌握在少數企業手里。若不及時采取對港口岸線有效的保護措施，隨著國際旅游島建設的不斷深入，港口岸線資源也將不斷流失。

（三）房產、酒店等項目占用港口岸線以及港口發展所需的后方陸域

當前，許多適宜建設深水港口的地方，例如海口、三亞、澄邁等地區，許多岸線資源和土地資源也正在逐漸被非港航產業項目占用。且由于我省地方立法對港口岸線保護的缺失，港口岸線后方土地在出讓的環節中，規劃、立項、國土部門無需征求港口岸線管理部門的意見，導致許多可建大型深水港口的岸線資源以及為發展所預留的土地資源被房產、酒店項目占用。另外，鑒于房地產、酒店項目對地方財政的貢獻立竿見影，而港口建設的投資回收期長，部分地方政府為追求短期經濟效益，將預留的建港岸線或者港口預留的發展用地出讓給房地產、酒店項目，若當前海南仍不采取對港口岸線有效的保護措施，將來經濟社會的發展將由于岸線、土地資源的短缺而受到嚴重阻礙。

合理保護利用港口岸線的建議

為提高港口岸線資源的使用效率，遏制低水平開發港口岸線資源，需盡快建立港口岸線保護機制。針對我省港口岸線使用現狀，提出如下建議。

（一）盡快出臺相關地方性法規、地方政府規章和規范性文件

當前，在中央立法層面，尚未對港口岸線使用審批制度做出明確規定，而海南也尚未出臺港口岸線管理的法律法規，導致目前港口岸線低水平開發。國內許多沿海省市都意識到保護岸線資源的重要性和緊迫性，紛紛出臺相應法律法規規范岸線使用管理。例如，上海市早在1992年就出臺了《上海港口岸線管理辦法》，浙江省于2007年、2010年分別出臺了《浙江省港口管理條例》和《浙江省港口岸線管理辦法》，利用立法形式，加強對港口岸線的集約化管理。

鑒于此，為保護岸線資源，確保我省岸線資源的節約利用。建議加快開展相關的地方性法規、地方性政府規章和配套的規范性文件的立法工作，建立港口岸線使用審批、準入、有償使用制度。在具體制度內容上，相關立法應明確以下幾點內容。

一是確定港口岸線使用以及后方土地的保護機制。為遏制房地產、酒店等項目占用港口岸線或港區土地的現象，浙江省出臺了《浙江省港口管理條例》，其中第十九條規定，“港區內新建建筑物、構筑物，規劃行政主管部門在核發建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證前，應當征求港口管理部門意見”。《關于加快廣州港發展的意見》明確提出，“確立港口發展優先原則，優先滿足港口建設特別是深水泊位建設所需用地和用海；港口規劃范圍內的水域和陸域，原則上不能改變性質和用途，以確保港口可持續發展。”因此，建議在保護港口岸線資源立法時，應同時確定后方陸域資源的保護內容，確保港口的可持續發展。

二是明確港口岸線使用審批程序。《浙江省港口管理條例》規定了港口岸線立項時應征求岸線管理部門的意見。《大連市港口岸線管理辦法》規定，港口岸線使用申請人應在項目立項前，應向政府（管委會）港口行政管理部門提出選址申請。因此，建議將岸線管理部門的審查前置，加大行業主管部門對港口岸線資源的保護力度。

（二）出臺相應的岸線使用費征收細則，推動港口岸線資源的優化配置

在市場經濟條件下，市場主體都在追求以盡可能低的成本獲得盡可能高的經濟收益。在港口岸線無償使用的當下，對港口岸線多占少用、占而不用等行為不會增加使用者的任何成本，致使使用者缺乏節約利用岸線資源、提高岸線使用效率的內在驅動力。通過征收港口岸線使用費，能夠推動岸線使用者在使用岸線過程中進行岸線價值的成本核算。從岸線使用者的角度來看，使用岸線資源越少、使用效率越高，越經濟，越符合岸線使用者的利益。因此，征收港口岸線使用費，將促使經營人從自身利益出發，用盡可能少的岸線資源獲取盡可能高的經濟收益，從而促進港口岸線資源的節約利用和使用效率的提高。目前，國內其他省市對岸線的有償使用基本分為兩種方式。

一是以浙江省為代表的收費方法，即將港口岸線資源體現在陸域、水域資源的征收費用上。《浙江省港口岸線管理辦法》第十五條規定，“以招標、拍賣或者掛牌等公開競爭方式提供國有建設用地使用權、海域使用權的港口設施項目需要使用港口岸線的，國土資源、海洋與漁業行政主管部門應當會同港口管理部門，將使用港口岸線的有關要求納入國有建設用地使用權以及海域使用權出讓方案。國有建設用地使用權、海域使用權的出讓底價應當體現港口岸線的使用價值。”

二是以上海市為代表的收費方法，即制定使用港口岸線的使用單價或根據港口類型制定科學的使用費計算標準。《關于征收上海港口岸線使用費的通知》第五條規定，“岸線使用費根據使用岸線的碼頭前沿水深條件，確定每米岸線每季分別以下征收標準：（一）8米及以上水深，按15元計征；（二）5米及以上至8米以下水深，按10元計征；（三）2米及以下水深，按2元計征。”

目前，國內各省市對港口岸線使用費征收方式不一，且各有優劣。建議海南由省政府牽頭，組織相關職能部門，對國內岸線有償使用的港口城市進行實地調研，結合經濟社會和港口事業發展的實際情況，出臺相應的岸線使用費征收細則。

（三）設立港口岸線保護基金，專款專項用于港口基礎設施建設和維護

由于岸線是不可再生資源，通過建立港口岸線保護基金，建立獎優罰劣的機制，鼓勵港口岸線使用效率較高的單位。將征收的港口岸線使用費，用于港口岸線使用效率較高的單位的港口基礎設施建設、維護上，提高港口的使用效率。引導企業對港口岸線的使用從重復低水平開發，到集約化使用港口岸線資源，保護港口岸線資源。H