政府間伙伴關系的發展路向

○蔡英輝 劉文靜

政府間伙伴關系是多元政府出于共同目標聯合行事，實現行政主體間的跨區域跨部門合作。當前多元地方政府、中央部委及垂直管理機構、地方部門之間交流不暢,阻滯了行政系統整體合力的發揮。

地方政府是管理區域行政事務的政府組織，可以作為合作主體與他者合作，不能因對方級別高低而忽略自身地位。只有突破官僚制思維束縛，吸納地方政府作為合作主體，才能建構政府間伙伴關系。

一、政府間伙伴關系的緣起

1.官僚制面臨的挑戰。官僚制的部門劃分、層級管理方式，促進了工業化的發展，對政府架構的穩定起到保障作用。但其過度強調專業分工和自上而下管理的偏好，阻滯了地方政府之間、地方政府與中央部委之間、行政部門之間的協調，公務人員的積極性難以得到充分發揮，行政環境難以形成動態循環系統，公共產品質量不盡人意。當前政府限于條塊劃分和層級窠臼之中，在部門利益和區域紛爭中迷失，服務民眾群體和公民個人的意愿日漸消退。

2.公私部門伙伴關系的影響。民營化是后工業化時代的趨勢，政府間合作也成為需求。公私部門伙伴關系在于通過契約規范政府和企業行為，促進政府與國有企業、私營企業在垃圾處理、消防等方面訂立服務合同和廣泛合作。政府應保證公共服務質量，避免過多涉入私營事務。政府職責不在于盈利，否則容易將政府拖入經濟糾紛中，給政府形象造成不可逆轉的損害。在公私合作中，政府應主動約束自身行為和提高服務水平。

當前層級制束縛下，下位政府不得不屈從上位政府的意志，上下級之間缺乏平等協商機制。如果公私部門間都能通過契約進行合作，多元政府間亦應打破層級建立伙伴關系，確定責任邊界，實現內部的融通信任；借鑒企業的競爭意識和績效獎勵方式，通過激勵機制提升公共產品的產出和質量，提升民眾的認同度。

3.政府間伙伴關系的建構。應在憲法條文上明確中央與地方關系，界定地方之間關系，明晰多方權責，建構地方政府間伙伴關系。基于現狀研判未來，保障法治氛圍，界定央地關系，鼓勵平等對話；若政府間矛盾難以公正判定，則將沖突各方交由法院協調處理，以公義精神凝聚行政系統合力。

我國政府間合作的路徑在于：國家層面遵守憲法法律，主要承擔宏觀調控和違規監管作用，通過財政調控而非強令方式引導地方政府執行政策；地方政府之間、地方政府與中央部委之間、中央部委之間形成共同目標，注重平等協商，訂立行政協議，維護公共利益。

4.政府間伙伴關系的環境和周期。由于合作環境的復雜、多元政府間自身的變數、行政目標的轉換等，政府間合作周期有著不確定性，應有守護者維護合作環境，使多元合作有序進行。政府間伙伴關系可以是全方位合作，亦可是單方面或部分職能的合作；鄰近區域的政府間合作空間更廣闊、周期更長，有些政府間合作則可能只是短期合作。無論合作范疇和周期如何，都應避免虎頭蛇尾，使合作簡易可行；應規避政府換屆引發的危機，通過法治社會的約束機制維系關系。由于地方政府疆域和工作重點會有變化，中央部委及行政部門也會改革，搭政府改革便車會有時滯，故應從長遠角度考慮，科學設計合作周期、明了交流環境，規避合作風險和共同承擔責任，調和矛盾并使之在預期和可控范圍內。

政府間合作體系應打破層級，高層級政府更多擔當主持者或倡議方，力求解決多元行政主體的糾紛，將合作的決策權交由參與各方；高位階政府一般不承擔判定是否維系合作的決策角色，而擔當協調矛盾和追究違約責任的重任；多元政府間合作的參與各方，則形成平等溝通網絡，保障各方的參與權、話語權，營造良性互動氛圍。地方政府和行政部門應有參與或退出伙伴關系的自由，參與各方應遵守行政契約，使政府間合作的公正公平伴隨整個合作周期。

二、政府間伙伴關系的發生情境

基于發展的眼光，我國可分析政府間伙伴關系的生成情境，為府際關系的協調發展指明方向。

1.跨國區域合作。在世界經濟一體化潮流中，各國間關系愈來愈緊密，形成了形態各異的伙伴關系。國際層面的政府間有全面協作，也有部分職能的交流，合作范疇隨時代變遷而動態變化。全球范圍合作有聯合國、WTO、IMF等；跨國全面合作有歐盟、非盟等；跨國單方面合作有共同反恐的上海合作組織等；跨國次級區域的有湄公河流域聯合巡航、中國東北參與東北亞事務等。另有軍事或某方面的結盟，如北約、美國與韓國日本的盟約等。歐盟是跨國合作較為成功的范例，分析其發展脈絡，從單一的煤鋼聯盟到歐共體，到涵蓋27國的聯合體，有部分國家權利的讓渡，要經歷全民公決等程序，如德國基本法第23條規定了與歐洲聯盟的整合措施，這些為國家融入大區域整體創造了法治前提。歐洲憲法和歐洲法院對于保障市場流通和人員流動起到了保障作用，是政治合作和貨幣融合的安全閥。任何跨國合作都會面臨始料未及的困局，歐盟就因希臘經濟危機呈現失序狀態，“整合工程勢必解決民眾參與不足的問題”，回歸增強合法基礎和提升民意支持渡過危機。

中國積極參與跨國區域合作，逐步加快融入國際進程。中國2001年加入WTO為經濟融入國際奠定基礎，博鰲亞洲論壇成為亞洲高層次人才對話的平臺，北京奧運會是參與國際體育合作的典范。從我國地方政府參與國際事務來說，區域政府參與東南亞、東北亞等能力有待提高，打破層級觀念束縛和勇于開拓對建構跨國伙伴關系大有裨益。中國與東盟國家關系協調也很重要，尤其是南海地區形勢錯綜復雜，三沙市作為新成立的地級市，亦應適當授權以協調南海復雜的國際關系；“中國的政策態度對湄公河流域開發具有重要影響”，可結合西部開發戰略建立合作關系，適時由云南省參與開發或出面協調。現實并非總是一帆風順，亦面臨危機與考驗。如環境污染并非僅影響國內，2005年松花江污染事件敲響了警鐘，引發鄰國關注，可與俄羅斯建立聯合檢測機制，加強合作協調以應對危機。總之以國家利益為本，促成多元合作，實現多方共贏。

2.國內跨區域合作。國家內部的區域合作促進整體發展，各區域的合作是國家穩定的基礎。我國長三角、珠三角等區域和流域有廣泛的合作前景，實則關涉區域合作和部委參與，但當前效果不佳。相鄰地方政府有廣泛的合作空間，如環渤海區域的遼寧與山東，大連與煙臺的跨海通道可拉近山東半島與東北三省的距離。目前海域劃分矛盾重重，區域合作難以開展，破解海洋區域協作難題在于“強調區域地方政府間的協調合作,尤其是在沒有行政隸屬關系的地方政府間關系協調”。問題歸根結底在于憲法層面未規定中央與地方關系、條條塊塊之間關系不清等，跨區域、跨部委的合作之路仍任重道遠。可跨越區域邊界和行政層級，重視區域發展規劃，協調相鄰地方在管轄權方面的沖突，尊重各方的話語權和受益權以使各方和諧相處。

跨區域合作之兩岸三地關系。香港澳門回歸涉及英國和葡萄牙，結束殖民關系依合約而行；香港基本法使一國兩制貫徹到實處，盡可能避免了法律方面的沖突和行政層面的爭議，迄今運行狀況良好。體育方面，香港參加奧運會的旗幟是紫荊花區旗、歌曲為國歌；1989年兩岸簽訂互諒協議，臺北選手參加亞洲青年體操錦標，多方合作關系取得成效。海峽兩岸關系并不涉及第三方，可建構平等主體的合作伙伴關系，修改憲法法律以推動彼此兼容。從兩岸合作的縮影中見微知著，兩岸仍有深入合作的空間，可繼續拓展合作關系。解凍并非一日之功，合作不會一蹴而就，需要平等信任、勇于探索和循序漸進。

3.同區域和同系統內部合作。同區域、同系統內的配合程度決定著政府的總體形象。微觀因素會影響國家總體乃至國際關系，若基層政府或地方部門不能合作，更高層面合作就成為奢望。“區域內的地方政府基于共同利益或共同危機，在互惠原則下建構出空間伙伴組織。”從三沙市與海南本島、太平島與高雄市關系來說，是母港與被支援地區的合作，對整體局勢發展也很重要，要夯實基礎以建構國家宏偉藍圖。同屬陜西省政府的鎮坪縣與陜西林業廳、計生委，未能建構起有效的信息溝通體系和服務民眾體系，華南虎事件真假難辨、強制引產事件沸沸揚揚，以致影響政府公信力。從大局來講，重視微觀亦即重視宏觀，應適度分權以提升地方的應變能力，提升綜合服務水平。

建構信息聯動系統和危機處理機制，保障同區域同系統內無虞和國家平安。政府間伙伴關系需要區域內的地方政府密切配合，地方部門間緊密協作。“千里之堤毀于蟻穴”，應防微杜漸和樹立危機意識，不能因為地方小就漠視，不要因為職能單一而忽略，否則可能引發連鎖反應。當前中國城市化處于關鍵時期，征地拆遷等引發的矛盾為城市化進程蒙上陰影，可建立有效機制及時消解危機，避免發生更大的隱患。基層政府與民眾接觸較多，行政部門間合作的一站式服務中心就和民眾緊密相關，要不斷推進基層自治和提升縣市行政服務水平，公務人員竭誠為政府與社會團體及公民搭建溝通橋梁，營造共同治理的良好氛圍.

4.多元地方政府和行政部門的伙伴關系。當前政府間合作牽涉多方，并非單一主體所能解決。區域矛盾和部門紛爭通常以維護公共利益之名，行謀求部門私利甚至個人利益之實。從環渤海區域矛盾來看，涉及山東天津遼寧等省市和農業部、環保部、交通部等利益；從環境保護職能分析，環保部、國家海洋局、海事局都承擔部分職責，海洋局“承擔保護海洋環境的責任”與環保部職責沖突，形成“環保部門不下海，海洋部門不上岸”的僵局，導致海洋治理污染體系形同虛設，這種涉及多省市、多部委的事件，需要建構跨越層級和部門的多元合作關系予以解決。

公共服務層面，要全國統籌。跨區域協調、跨部委交流的案例很多。從人才流動來看，全國并未建立統一的社保體系，是人力資源交流的桎梏。房地產信息共享，建設部、國土部和各地應形成合作關系，但現實境況并不樂觀。3600萬留守兒童的造成，看似與任何地區和部門都無關系，是不同區域累積的結果，但留守兒童缺乏監管、違法犯罪和融入問題對國家整體不利，多米諾骨牌效應防不勝防。單靠民間組織協調杯水車薪，需要區域間加強合作，對人力資源進行培訓，區域間教育資源協調解決問題，穩固進城務工人員及其子女的安身立命之本。同時，政府間協作應有張有弛，促進合作又預防分贓。“感性的合作也有可能發生在強盜團伙中,這種合作常常無視社會系統的整體利益”，故應防止政府間合作過度和劫持民意，減少公務人員和行政機構瀆職和謀私的概率。政府間伙伴關系并非一蹴而就，需要分析其成長情境，為政府間合作的順利進行奠定基礎。

三、政府間伙伴關系的發展路向

政府間伙伴關系的施行，要超越條塊、信任合作、多元參與和整體協調。

1.突破條塊層級束縛。層級制并非伴隨政府間關系的必要前提，單一制的日本也逐漸對地方政府放權；日本憲法有規定地方自治事宜，法律有協調政府間關系條款，都道府縣與市的權限相差無幾，政府間通過伙伴關系共謀發展。學術研究總得追根溯源而非回避問題，伙伴治理的初衷之一有破除級別之念，對中國地方政府而言，層級祛魅的重要性日益凸顯。德國通過地方政府協會發揮作用，如“城市協會、社區協會、縣協會，在聯邦與州均設有組織”，這些政府間合作聯盟通過提出建議等形式影響高層決策，提升地方政府的話語權和維護地方利益。

政府間伙伴關系打破官僚制的層級約束習俗，重視發揮人格化力量，激發下級政府的合作動力，鼓勵基層公務人員勇于創新。從公共參與來說，上位政府在制定政策時，就積極聽取基層政府的意見和征求公民的看法，實現多層次治理和形成互動場域，積極制定跨區域規劃和引導地方政府協作；地方政府則應聽取各階層民眾的意見，建構與社團、企業等的合作關系。以臺灣地區為例，25個縣市在1961-2010年間締結了217組姐妹（伙伴）縣市，大陸亦可加強內部合作和外部交流，在商業經濟、文化法律、旅游觀光、公共服務等方面訂立契約，打破行政層級和建構多方合作伙伴體系，服務兩岸民眾和滿足共同意愿。

2.建立信任合作關系。政府間的信任合作要以平等的態度交流,“伙伴關系的維系需要各方的自覺自律。”大陸與臺灣合作前景廣闊，可換位思考和先從單方面突破，進而增強信任和實現更多合作。從奧運會歷程來看，1979年國際奧委會簽訂名古屋協定確定大陸代表中國，1981年簽訂洛桑協議確定臺灣地區以“中華臺北”名義參與奧運會，會歌為國歌、旗幟為梅花五環旗，2004年臺灣選手榮獲金牌時避免了尷尬乃至沖突。經濟方面合作投石問路和試探合作意向，不斷取得新的成效，平潭島的開放即為例證，開辟了兩岸合作的新模式。經濟合作并非唯一目的，文化認同、法律融通、開放透明、有效監督對于兩岸關系十分重要，用審慎的互信互諒來建構伙伴關系，突破屏障、由點到面、循序漸進。

政府間伙伴關系需要多元政府間彼此信任，促進行政系統的合作和法律體系的融合。行政改革和司法改革要重視多方利益，如“分稅制改革要兼顧中央和地方兩個積極性，既確保增加中央財力，又不損害地方既得利益”，各方都充分認識到合作的必要性，基于共同目的才能將合作轉化成自覺行為。應避免將公務人員當成實現行政目標的工具，使公務人員在維護公共利益中實現自我價值。實際上，海峽兩岸在廈金海域聯合搜救演練，大陸省市行政首長陸續赴臺洽談，都展現了協商溝通的姿態，是平等信任的體現。作為補救措施的政府間縱向和橫向合作，仍是基于條塊角度闡述；斜向府際關系從跨級別、無隸屬方面入手，并未超出科層制的視野，政府間信任合作仍需加強。伙伴關系仍有較大的理論拓展和付諸實踐的空間，可建構行之有效的對話體系以促進交流。

3.吸納多元主體參與。政府必須做到有所為有所不為，通過組織溝通和持續創新以實現政府再造。“公共部門和私人部門必須學會更好的分擔風險。”企業家在處理與政府關系中，面臨合作延續及違約風險，導致公私合作伙伴關系充滿不確定性，故應平等協作、遵守契約和懲戒犯規方。從政府間合作而言，上下級政府之間不能固守級別而降低效率，應破除行政層級、平等對話、吸納多元主體參與，找到政府與社會之間的利益平衡點。再則，區域發展聽取多方意見，發揮大城市的領頭羊作用，重視溝通協調和資源共享，達成平等協議和形成共同利益，促進長三角等區域政府間合作，實現區域均衡發展。

美國政府間伙伴關系在大都市治理、多元治理等方面有所體現，注重吸納多元主體參與和平等對話。我國研究美國聯邦與州關系、都市治理的文獻很多，但真正關注州以下地方政府的甚少，實則美國發展的起點在于地方及民眾聚合，忽略微觀是舍本逐末之舉。研究江河應從源頭探起，美國城市化進程也是點滴形成，“在郊區發展的初期，多半郊區尚未正式建制，只能從縣或鎮區獲得很少的服務…”。當地居民通過與鄰近市合并或獨立建制的形式獲得發展，甚至有民間組織或開發商自行完善基礎設施，完成了城市化的初期步驟。可探究美國城市發展的個案，分析城市發展中的中心區與郊區的矛盾，借鑒美國城市化過程中的路徑，為我國城市化發展提供參考，減少由農業社會向工業社會轉型過程中的陣痛。政府間伙伴關系的建構，在于尊重理解和平等信任，在城鄉發展中聽取郊區民眾的意見，更好的回應民眾的訴求，降低區域發展的成本。

4.整體網絡協調發展。政府間伙伴關系要做到既要知樹木，又要見森林。高樓大廈固然宏大，但其建構過程并非一日之功；成型的民主制度是積小流以成江海，城市繁榮也是步步積累而來，并不能照搬已有的成功模式，而應研究資源整合的步驟、穿針引線的程序，使之適應本土、避免水土不服。現在政府間伙伴關系的建構，也面臨各種危機。“各種挑戰之間、各行動者之間和各個治理層次之間的關系的管理位于當前治理危機的中心。”在全球化大局的影響下，政府間建立伙伴關系可整合資源，促進公私部門合作，破除呆板僵化的官僚體制，實現多方靈活互動，促進區域發展和部門配合乃至總體網絡協調。

政府間伙伴關系的建構，可借鑒網絡時代的信息技術。政府間信息透明、平等協作，在政策網絡建構基礎上，以鐵證消滅流言和將公義昭示天下，這需要有高超的協調水平和能力。云計算時代的亞馬遜、淘寶等企業，通過云服務平臺將訂單、后臺服務、按需配送等整合到一起，取得良好成效。未來政府可通過公共云服務平臺為公民提供個性化產品，取代面對面的溝通和現場操作，在網絡平臺上實現征集需求、反饋信息、理性預期、提供服務等，整合行政資源以滿足各種不同需求。公私部門合作成為潮流，政府間伙伴關系的建構，與每位公務人員、每個行政機構乃至私營部門和公民個人都息息相關，公共服務參與者應足夠耐心和有公益心，積極發表自身看法和提出彌補措施，推進整體網絡協調發展。

政府間合作前景雖好，卻并非一片坦途。政府間伙伴關系的建構，需要多元地方政府（及地方部門）、中央部委（及垂直管理部門）和中央形成合作伙伴關系網絡，找尋多方的共同點以協調行政目標和彌合爭議。政府間伙伴關系還要結合當前信息化趨勢，“網絡空間必須不受層級制或私利的支配，否則會喪失在交互合作上的獨特優勢。”破除層級和激發參與者的熱情，從民眾參與鞭策區域間和區域內密切配合，行政部門間緊密協作，實現公營部門和私營部門的無障礙交流，推動政府間伙伴關系的長足發展。