我國礦產資源稅費制度進一步深化改革的思考

○鹿愛莉

（中國國土資源經濟研究院 北京 101149）

一、我國的礦產資源稅費制度現狀

在現行礦產資源法律框架下，我國礦業權有償使用制度由礦業權有償取得制度和礦產資源有償開采制度兩部分組成。其中，礦業權有償取得制度體現在礦業權價款和礦業權使用費的繳納方面。而礦產資源有償開采制度則體現在礦產資源補償費和資源稅的繳納方面。

我國《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》規定“國家實行探礦權有償取得的制度。探礦權使用費以勘查年度計算，逐年繳納”。并規定“申請國家出資勘查并已經探明礦產地的區塊的探礦權的，探礦權人應當繳納經評估估確認的國家出資勘查形成的探礦權價款”。

《礦產資源開采登記管理辦法》規定“國家實行采礦權有償取得的制度。采礦權使用費，按照礦區范圍的面積逐年繳納”。并規定“申請國家出資勘查并已經探明礦產地的采礦權的，采礦權人應當繳納經評估確認的國家出資勘查形成的采礦權價款”。

我國礦產資源法規定“開采礦產資源，必須按照國家有關規定繳納資源稅和資源補償費”。

資源稅是為調節資源級差收入并體現國有資源有償使用而征收的稅種。資源稅收入計入地方財政預算。資源稅的應納稅額，按照從價定率或者從量定額的辦法，分別以應稅產品的銷售額乘以納稅人具體適用的比例稅率或者以應稅產品的銷售數量乘以納稅人具體適用的定額稅率計算。礦產資源補償費是為了實現國家作為礦產資源所有者的財產權益而征收的稅費。礦產資源補償費金額為礦產品銷售收入乘以補償費費率再乘以開采回采率系數。其中，開采回采率系數為核定開采回采率除以實際開采回采率。

二、礦產資源稅費制度存在的主要問題

1、礦業權價款的征收已超出法規規定

根據我國現行礦產資源法律、法規的規定，只有申請人所申請的探礦權或采礦權系國家勘查出資并探明的礦產地，才收取礦業權價款。在國家未進行過勘查，或勘查后未形成礦產地的，則國家不收取礦業權價款。在此情況下，對于地表露頭礦或勘查上風險較低或基本無風險的礦產資源，即使蘊藏著極大的價值，國家也不能收取礦業權價款，這將導致國家將巨大的利益讓于礦業權人。有鑒于此，國土資源部于2006年頒布實施的《關于進一步規范礦業權出讓管理的通知》規定對礦產資源進行分類管理，根據該通知，對于《礦產資源勘查開采分類目錄》規定的第二類礦產，無論國家是否進行過勘查投入，均直接以招拍掛方式出讓；對于《礦產資源勘查開采分類目錄》規定的第三類礦產，不再投探礦權，直接以招拍掛方式出讓采礦權。這就產生了國家對未進行過勘查投入的礦業權收取礦業權價款的情形。按照國土資源部規范性文件以及大多數地方法規、規章、規范性文件，礦業權招拍掛以及協議出讓過程中，不論是否存在國家出資勘查情形都收取價款。并且，原為無償取得礦業權而申請延續的，也要收取礦業權價款。此外，不需要國家出資勘查探明礦產地的砂石粘土類礦產在出讓采礦權也要交納采礦權價款。這種做法與我國現行《礦產資源法》及相關行政法規的規定并不相符。

2、補償費和資源稅的性質和作用已基本趨同

資源稅在設立之初是調節開發自然資源的企業因資源結構和開發條件的差異而形成的級差收入，而1994年稅改把征收范圍擴大到所有礦種的所有礦山，不管企業是否贏利都普遍征收，資源稅的性質已有所改變，既具有原有的資源稅調節級差的性質，也具有“資源補償費”的性質，使資源稅不再是單純的調節級差收入，同時具有根據資源的所有權征收的補償收入。而且目前礦產資源補償費為從價征收，而部分資源稅的征收也為從價征收，在征收的方式上也存在重復征收的問題，只是征收部門不同。如果稅務局將資源稅全部改為從價計征，前述兩種稅、費重復征收的問題將愈加突出。

3、現行資源稅的立稅依據與法理不合

根據稅法和財政法的原理，“稅”是國家通過政治權力無償取得的收入，具有強制性、無償性和普遍性。而“費”則是政府向有關當事人提供某種特定勞務、服務或出讓財產權益而有償收取的費用。稅和費的一個重要區別在于，稅的征收貫徹的是無償的原則，而費的征收則體現有償的原則。但是，根據我國現行《礦產資源法》，資源稅的征收是礦產資源的有償開采制度的組成部分。這種立稅方式混淆了稅和費在法理上的區別和功能，不能充分體現國家作為礦產資源所有人的財產權益。

三、深化礦產資源稅費制度改革的設想

根據礦產資源稅費所體現的含義，提出我國礦產資源稅費改革的方案，稅費制度改革可以隨著市場經濟的逐步完善，分兩步逐步推進。

1、改革步驟一

（1）取消礦業權價款，建立礦業權出讓金制度。礦業權出讓金的含義是屬于開發前期對國家權益的一部分收回。目前礦業權價款的計算實際上是除去稅費后國家投資應獲取的超額收益，國家投資也是使自己的礦業權權益升值，以獲取更高的超額利潤。礦業權價款實際上也是國家在勘查階段收取的級差收益的一部分，開發階段的級差收益可以通過稅費收取。因此，國家無論出資與否，只要出讓其探礦權或采礦權就可以在開發前期前期預先征收一部分超額收益回來，即出讓金，征收礦業權出讓金，更能體現國家出讓礦業權應得到的超額收益。這也就是為什么砂石粘土礦不設探礦權，而直接出讓采礦權國家也能收取礦業權價款的原因。因此，礦業權出讓金是指國家對通過招標拍賣掛牌和協議出讓方式取得礦業權的礦業權人收取的權益。通過招拍掛也可以體現了資源品質好壞，品質好就可獲取高價。

（2）礦產資源補償費由從價計征改為從量計征。與資源稅相區別，礦產資源補償費征收的目的應當為“普遍征收、從量計征”。普遍征收體現的是絕對地租或資源補償原則。從量計征可考慮與儲量消耗及品位高低掛鉤，費率可隨著價格變化進行浮動調整，即逐步建立與資源利用水平相聯系的浮動費率制度。礦產資源消耗儲量即可采儲量，是礦產資源探明儲量乘以可采率而得，以消耗儲量為依據計征礦產資源補償費可以引導礦山企業為降低單位產品所分攤的資源補償費，降低開采成本，不斷地進行技術更新，對礦產資源進行綜合開采、綜合利用，提高資源的利用程度，避免按產量計征所造成的采富棄貧、采易棄難的資源浪費現象。

（3）資源稅由從量計征改為從價計征。現行資源稅并不是國家憑借政治權力而征收的一般稅收，而是一種財產性收入，國家為調節級差收入并體現礦產資源有償使用而向使用者征收。目前，對資源稅實行“普遍征收”的原則，一方面提高了礦產資源的邊際品位，從而也造成了采富棄貧、浪費礦產資源的現象；另一方面也使許多提供租金但不足以繳納資源稅的礦產資源不能投入商業性開發，限制了贏利性資金流入礦業，為資源優勢轉化為經濟優勢增加了障礙。資源稅改革的方向應是由從量計征變為從價計征，并根據資源的品質、賦存條件和開采條件的不同制定不同的稅率標準，體現資源優劣的級差收益。也可考慮價格達到一定程度，進行稅率累進征收，就可以取消石油特別收益金。目前的資源稅改革由從量改為從價，并提高稅率有利于資源的合理開發和節約使用。實行從價計征使資源稅收入與產品價格掛鉤，有利于保障地方財政收入，統籌區域協調發展。當然，也不一味地要求征高稅，在價格低迷時也要調低稅率。

2、改革步驟二

取消資源補償費和資源稅，建立權利金制度。權利金是礦產開采人（礦業權人、主要是采礦權人）向礦產資源所有權人因開采礦產資源支付的賠償。它是一種財產性收益，是資源所有者經濟收益權的體現。按其計征方式的不同，主要分為單位權利金、從價和利潤型權利金三種。基于產量征收的一般被稱為單位權利金；基于銷售收入征收的一般被稱為從價權利金；基于利潤一定比例征收的被稱為利潤型權利金。

權利金制度是國家以所有者的身份參與資源開發收益分配的基本方式，所反映的是資源的絕對地租和級差地租，因而對各類礦產資源都要征收。同時通過對不同的礦種應根據其品質、重要程度和稀缺程度確定其不同的權利金費率，使得權利金的征收既能體現礦產資源的可耗竭特性，又使得國家對礦產資源的所有權在經濟上得以實現。適當的權利金費率可以防止礦山企業浪費礦產資源。只要征收比例適當，礦山企業就會盡量充分利用、充分回采礦產資源，以提高礦山企業的總收益。

權利金也可以視礦種不同而采用不同的計征方法。建筑材料類礦產和其他非金屬礦產、煤炭等大宗非金屬礦產資源可以按量計征。高價值的礦產，如油氣和金屬礦產，可以從價計征。對于對國民經濟發展有特殊意義的礦床，如鎢、稀土等保護性礦產資源和戰略性礦產資源，亦可以采取其他特殊的辦法征收。

隨著礦產資源稅費改革的深化，我國應借鑒國外征收權利金的經驗，最終改革方向應為取消礦產資源補償費和資源稅，建立權利金制度。權利金可采用從價計征，能更準確地體現礦產資源所有者與使用者之間的經濟關系，也有利于與國外進行接軌和簡化稅種。權利金的征收率也要考慮按不同礦種和同一礦種開采的不同階段進行差別化制定。

3、針對特殊情況制定不同的稅費優惠

要在未來的礦產資源稅費制度設計中充分考慮并預留針對具體情況與特殊情況的減免稅費條款，如國家鼓勵性礦產、節約與綜合利用礦產、低品位礦產、難開采和難選冶礦種、在礦山開采初期及生產后期的礦產開發等，以利于資源節約和環境保護。

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