對海島土地開發與管理的思考

○譚文兵

（中國地質大學土地科學技術學院中國國土資源經濟研究院）

海島是我國國土的重要組成部分，是國家國土中的重要地理單元，也是實現經濟、社會可持續發展的寶貴財富之一。

按照中國國家標準《海洋學術語·海洋地質學GB/T18190-2000》，海島指的是“散布于海洋中面積不小于500平方米的小塊陸地”。據統計，截止到2010年底，我國擁有面積在500平方米以上的島嶼6500多個，總面積6600多平方公里，平均每個海島1平方公里左右。其中有常住居民的海島460余個，絕大多數是無居民海島。東海是我國島嶼最多的海域，有著我國第一大群島舟山群島，還有洞頭群島和福建沿海島嶼；黃海有長山群島；渤海有廟島群島；南海有廣東沿海島嶼及東南西沙群島等等。

一、海島土地資源的特點

1、土地面積十分有限，難以連片使用

我國海島的基本狀況是小島多，大島少，無居民海島多，有居民海島少。無居民海島一般都為面積在500平方米以上1000平方米以下的小小島。如浙江舟山的嵊泗列島，其共有大小海島404個，但總面積僅86平方千米，平均面積僅0.21平方千米。除非經過漫長的地質過程或海平面有大幅變化，否則海島面積不會有明顯的增減。由于海島面積小，周圍又被海水所包圍，因而土地資源更顯珍貴。而且海島分散分布在海域中，其土地很難連片集中使用。

2、位置固定，具有相對封閉性

每個海島在地球上的經緯度均是固定的，具有不可移動性，因此海島土地只能就地開發、利用和保護，無法規避洋流等自然要素的影響。由于與大陸或其他海島相對分離，使得海島成為一個獨立的小單元。與此同時，交通條件的限制使得海島的對外交流與社會經濟活動具有較強的封閉性，對外開放程度偏低。

3、土壤質量差，生態環境脆弱

海島面積普遍都比較狹小，地域結構簡單，淡水資源短缺，土壤貧瘠且有機質含量少，一般的農作物包括樹種都難以存活，土地生產潛力和產出效益較差，造成生態系統的生物多樣性指數小，穩定性差。而且，海島與大陸長期分離，是一個獨立的生態系統，與外界進行物質和能量交換有限，使得海島的生態環境脆弱，一旦受到破壞，極難修復。

4、土地資源開發難度大、成本高

由于海島與大陸分離，土地長期處于未開發或低開發狀態，基礎設施薄弱，土地開發難度很大，可用資源十分有限，尤其是淡水資源短缺，導致海島的居住成本、生態綠化保護成本非常高，海島的產業發展在一定程度上受到限制。同時，海島交通不便，也給海島土地資源開發利用造成了一定的難度，與陸地相比海島開發成本相對較高。

5、土地資源具有獨立性和不可替代性

隨著全球海洋經濟時代的到來，面對全球土地資源短缺、人口膨脹、環境惡化的嚴峻形勢，海島土地的重要性和不可替代性逐漸顯現。如何有效開發利用海島地區的資源與空間將成為各個國家的戰略重點。

二、我國海島土地開發利用現狀與存在的問題

目前，我國建設用地緊張的局勢日益凸顯，一些地方把目光轉向了“海域”。他們以海島為依托，大規模填海造地，滿足建設發展用地的需求。臨港工業不斷上馬，一些海景房也如雨后春筍般地建造起來。以山東省膠州灣為例，2005—2010年間，青島市各級政府在膠州灣內審批的項目多達20幾個，填海面積達16平方公里，原來的一些海上孤島也因填海成為連陸島。此外，海島良好的自然環境、優美的自然風光與遠離塵囂的神秘性對內陸旅游者具有強大的吸引力，海島休閑度假、觀光游覽近年來越來越受到旅游者的親睞，一些地方為吸引游客，利用海島大肆開發旅游景點，使得海島資源成為一個新的旅游經濟增長點。

應該說，適度開發海島資源，對于拓展用地空間，緩解陸地資源的緊缺，促進經濟發展是具有一定積極意義的。但從近年來的實踐來看，各個地方的海島開發由于長期缺乏科學有效的管理，也逐漸暴露出不少的問題，需要引起足夠的重視。

1、認識缺乏，盲目開發現象普遍

長期以來，由于對海島的重要價值認識不足，導致一擁而上，盲目開發現象突出。沿海地區一般是我國經濟相對發達、人口較為密集的區域，長期以來，高資源消耗的增長方式使經濟發展受資源和空間的約束越來越明顯，為了擴展發展空間，保證資源供給，沿海地區紛紛把海島開發作為重要的手段，以換取“GDP的增長和人口壓力的緩解”。這種盲目的海島開發，表現在部分地區、單位和個人無視海島在生態環境、軍事、政治等領域的重要價值，單純以經濟利益為目的，進行掠奪式開發，竭澤而漁。

2、開發利用手段落后，綜合利用水平不高

地理位置的特殊性決定了海島是海洋自然災害的中心和前沿。在風暴潮、臺風、海冰等海洋災害多發的環境條件下，島上水、電、交通等基礎設施的建設和維護都比較困難，成為海島經濟發展的主要瓶頸，也進一步制約了海島生態資源、漁業資源、旅游資源等各經濟要素潛質的充分發揮。缺乏海陸統籌發展的長遠規劃和高端產業的發展設計，使得海島綜合利用水平不高。

3、生態環境破壞嚴重

海島本身就是一個脆弱的生態體系。許多企業管理者看到了海島的發展潛力，在島上投資興辦企業，在看到經濟利益的同時，卻忽視了開發可能會對環境造成破壞。在海島開發過程中，大量的海堤、海島建筑物的建設改變了原有的海流體系和水動力條件，造成淤積加劇，污染物不能充分擴散，導致海域生態環境惡化，加大了赤潮發生的強度和頻率，破壞了海岸與海底的自然平衡狀態，并有可能導致一些紅樹林、珊瑚礁等珍貴的海岸景觀和遺跡遭受毀滅。

4、海島開發管理法規不完善

法律法規建設在海島管理工作中具有重要的意義，是保證海島管理體系形成和完善的條件。建國以來，我國已制定了一系列有關海島的法規，但尚未形成完整的法規體系，且大多數是單項法規，基本上是陸地法規的延伸。同時很多海島地區還存在有法不依，執法不嚴的現象，不利于我國海島開發管理工作的順利實施。

三、對海島土地開發管理的思考

21世紀是海洋世紀，是全世界大規模開發利用海洋資源、擴大海洋產業、發展海洋經濟的新時期。海島作為海洋系統的重要組成部分，擁有豐富的礦產資源、旅游資源、港口資源和生物資源，海島開發將成為我國未來經濟發展的重要支柱。如何按照科學發展觀的要求，科學合理開發和利用海島資源，建設資源節約型和環境友好型海島，實現海洋經濟的健康持續發展，將是未來的一個關鍵課題。

1、因地制宜，合理確定海島土地資源開發利用的方向

海島土地資源可開發潛力較大，可為各行各業提供必要的建設用地。有的島嶼及周圍海域蘊藏著非金屬和金屬礦物，可提供一定的工業原材料；海島周圍的淺海和灘涂是海水養殖的良好區域，海島還具有天然的港址資源條件；有的海島有美麗的自然景觀，可以發展旅游業。因此，對海島資源的開發利用價值與前景必須要有一個正確的認識，這樣才能利用好寶貴的資源。首先要對海島資源進行詳細的勘察與評估，按照價值最大化原則，科學確定海島土地開發利用的方向。其次根據海島周邊城市性質和各海島不同的區位條件、生態環境特點、資源優勢等，按照統一規劃、統籌兼顧的原則，科學制定海島保護與開發規劃，對海島的適宜功能進行準確定位，確保海島資源在正確的軌道上進行開發和利用。

2、完善相關法律法規

目前頒布的《海域使用管理法》、《中華人民共和國海島保護法》等對海島開發建設的許可、審批、確權、海域使用范圍等都有一些相應規定，但各項規定的內容均不夠詳細，缺乏可操作細則及配套辦法，有必要進一步完善海島相關法規。一方面，要及時清理和修訂與國家法律不一致的地方性法規和地方政府規章，嚴格實施海島開發利用許可證制度，對相關海島開發權限實行公開招標制度，以維護國家法律的權威和嚴肅性，維護海洋行政管理秩序。另一方面，應結合新的土地管理法，盡快啟動完善相應的法律配套制度，特別是完善海島開發建設用地的分類審批和管理、土地換證、土地出讓金標準等制度，加強政策層面的指導，增強海島在開發建設中的可操作性。

3、建立統一協調的海島綜合管理體制

目前，我國的海域實行中央統一管理和地方分級管理相結合的管理模式，由于海島具有特殊性、分散性及多功能性等特點，在海島資源開發過程中，如果不進行前期協調，往往會造成行政管理部門之間存在利益爭奪、管轄權交叉管理或管理空缺等問題。因此，必須建立多部門協作、統一協調的綜合管理體制。具體到地方層面，應在省級或市級政府的統一領導下，由海洋、國土、港口、旅游、水產、林業、環保等部門密切配合，共同制定合理高效的海島土地開發和管理計劃?？梢钥紤]由地方海洋管理局負責海島資源開發利用和保護的綜合管理與協調工作，其他有關行政管理部門依照相關法律、法規履行自己的職責，做到分工明確，相互協作、密切配合，共同促進海島開發管理工作的順利開展。

4、強化海島土地開發利用的生態保護

海島是生態環境相對脆弱的地理單元，海島資源開發帶來的生態負面影響不容忽視。因此，有必要建立海島開發保護規劃和嚴格的環境保護制度。海島土地開發必須符合環境保護、土地利用、海域使用、水資源和森林保護等法律、法規的規定，海島的開發、建設不得超出海島的環境容量。新建、改建、擴建建設項目，必須符合海島主要污染物排放、建設用地和用水總量控制指標的要求。有居民海島及其周邊海域應當劃定禁止開發、限制開發區域，并采取措施保護海島生物棲息地，防止海島植被退化和生物多樣性降低。可以考慮建立“海島土地開發的環境論證技術評估指標體系”，綜合預評估海島土地開發造成的生態系統的變化、對海洋環境的累積性影響、社會經濟因素、生念服務功能損失以及環境容量等，以此作為海島開發的前期論證。

[1]GB/T18190-2000《海洋學術語·海洋地質學》國家標準[S].國家質量技術監督局，2000.

[2]中國海洋統計年鑒2010[M].中國統計出版社，2011.

[3]宋文娟、侯懷洲：膠州灣填海造地的生態補償機制初探[J].商業現代化，2010（8）.

[4]李世態、張喆：環渤海港口群核心競爭力評價研究[J].國土與自然資源研究，2012（4）.

[5]中華人民共和國海島保護法[Z].2012.

[6]韓曉燕、李敏：中國海島自然保護區法律制度初探[J].中國海洋大學學報（社會科學版），2006（3）.

[7]李益河：淺析海域資源的使用權[J].中國國土資源經濟，2010（5）.

[8]韓立民：海域使用管理的理論與實踐[M].中國海洋大學出版，2006.

[9]于雪霞：低碳時代經濟增長與資源約束[J].資源·產業，2011（4）.

[10]林英、向暢：海島開發生態保護刻不容緩[N].光明日報，2007-07-28.