淺析財政分配體制對農村地區發展的影響

摘 要：通過分析紫羅村的貧困狀況發現，離海口市中心城區越遠的村莊就越貧困，在官僚層級中所處位置越低的政府所獲取的資源越少。

從地方政府看，現行的財政分配體制導致基層政府缺乏必要的資金。而由于財政分配體制導致的地方政府對于GDP增長的追逐又使得地方政府將有限的資金投入到能夠有更大產出的城區。財政分配體制同時導致了地方政府沒錢也沒有意愿投資于農村。從中央政府看，掌控著大多數財政資源的中央政府缺乏必要的制度約束和要求，難以確保對鄉村的投入。所以事實上各級政府在投資方面忽視了鄉村。

結 論：如果收入分配機制，特別是財政收入分配體制不改變的話，中國農村的貧困狀況將很難改變。

關鍵詞：財政體制 農村發展 城鄉發展差異 投資

正如Carol Ann Drogus 和 Step海口en Orvis在《比較政治學概論》（the introducing comparative politics）的文章《政府與市場》中所論述的那樣，社會收入的再分配政策在國家與國家之間存在巨大的差異與爭議。收入再分配制度等政治性產生的國家職能（politically generated state function）與一個國家的經濟、民主體制發展水平密切相關的。中國的收入再分配制度的效果也不同于美國和歐洲。然而，由于中國的經濟、民主發展還沒有達到一定的階段，在中國，關于分配制度，無論是收入的初次分配，再分配還是國家收入的財政分配，政府，特別是中央政府不僅要考慮如何減少由于市場產生的收入分配不均問題，而且還要考慮如何利用收入分配體制增加所掌控的資源以鞏固中央集權的體制。這一特征特別突出地反映在財政收入分配政策上。首先，運用較高的稅率，政府增加了自己在整個國家收入分配中的占比并且增強了對于國家經濟的調控能力。其次，中央政府利用分稅制財政體制從各級地方政府獲取收入，造成了地方政府和中央政府事權與財權的不對等，地方政府無錢履行好自己的職責并導致了地方政府以獲得更多資源為目標的非理性的對于GDP的追逐。目前的財政體制沒有有效地減輕社會不公，在一定程度上反而危害到了經濟的可持續發展。

一、目前我市農村發展的狀況

以我市某區某鎮的一個叫紫羅的村子作為例。紫羅村幾乎處在海口市行政區劃版圖的邊緣上。村子的貧困程度令人吃驚。村里沒有硬化的道路，垃圾遍地。村民人均年收入少于3000元。村里的黨員開大會只能在樹下開，因為沒有一間辦公室。村里有學生被大學錄取，而他們的家人卻無力承擔他們的上學費用。

通過觀察其他鄉村的情況，筆者發現，貧困廣泛地存在于鄉村當中。并且呈現兩個特點：一是離該市中心城區越遠的村子越窮，二是城鄉差別在過去的幾年中在不斷擴大。

該市1987年城鎮居民人均可支配收入為1112元是農村居民家庭人均收入是783元的1.4倍。2006年，城鎮居民人均可支配收入是農村居民家庭人均收入的2.6倍。到了2009年，城鎮居民人均可支配收入是農村居民家庭人均收入的2.7倍。從1987到2006年，城鎮居民人均可支配收入與農村居民家庭人均收入以年均0.063倍的速度在增長，而從2006年到2009年年均增長的倍數是0.3。

從1987到2009 城鎮居民人均可支配收入與農村居民家庭人均收入之間的差距是在持續擴大的。

從圖一我們可以看出，城鄉差異的趨勢是逐漸加大。特別是從2006年到2009年，圖中有一個翹尾存在，他顯示了城鄉之間的鴻溝在加速加深。所以城鄉之間在起點上的差異不是城鄉差距拉大的主要原因，之后的發展已經和正在加大這種差異。

二、導致城鄉差別的原因分析

（一）我市現行的財政分稅制狀況

海口市的發展依賴于投資的拉動。2009年，固定資產投資達到276億元，對GDP中的貢獻率達到了73.8%。投資是城市經濟發展和城市面貌改變的根本性動力。但是鮮有資金投入到紫羅村這樣的村莊。

中國現行的財政分配體制是分稅制。在這一體制下，中央政府控制著多于其職能的財政資源。而地方政府則缺少必要的資源。對于海口市，首先中央政府指定了增值稅，所得稅作為共享稅。省級政府在此基礎上又增加指定了營業稅，土地增值稅，契稅作為省市共享稅。

共享稅是中央和省一級政府主要的收入來源也同樣是省以下各級別政府的重要收入來源。2009年，上述3項共享稅收入占中央政府總收入的67%。上述6項省市共享稅收入占市級財政收入的55%。大部分的稅收收入都得不同級別的政府間被按比例分成。

不僅如此，分成的比例也較為嚴苛。以我省的情況為例，中央與我省之間的增值稅分成比例為75%：25%，所得稅為60%： 40%。在省市之間，分成的比例為：55%： 45%。市區之間的分成比例為：55%： 45%。這就意味著，如果市級政府增加了100元的增值稅收入，他必須拿出88.75元給上一級政府，而自己保留11.25元。但是為了增加這100元的增值稅收入，理論上說，市級政府必須實現588元的GDP的增長。這還沒有結束。市級政府留下的11.25還要在市與區之間進行分配。

類似的，如果區一級政府獲得了100元增值稅收入，區一級政府講不得不上繳95元，而自己只能留下5元。

在這一系統中，在官僚金字塔中越上層的政府將獲得越多的資源。2008年，中央對省級的轉移支付達到204億元，占整個省級財政收入的60%。財力性轉移支付占51.5%，專項轉移支付占48.5%。在海口市，2009年轉移支付收入為26.4億，占整個政府收入的40%。財力性轉移占31%，專項轉移占69%。轉移支付已經成為上級政府控制擴大權力加強集權的重要手段。

（二）現行的分稅制體制使中央和地方的資源都無法順利投入到一個普通的鄉村建設

在官僚金字塔越底層的政府，獲得的資源就越少。紫羅村村級組織不屬于一級政府，因此本身無法在財政分配中直接分得資源，對自己進行投資。中央級的財政資源要到達某一個村，主要通過中央級的專項轉移支付資金，比如生態補償、糧食直補等，但這些資金主要發放到農民個人，以解決貧困農民的基本生活保障為目的。中央到農村的資金基本沒有用于鄉村整體建設的投資。

相對于中央政府，市級以及區級財政更有可能投資到鄉村，但是市區財政將不會投資到村莊，因為他們不得不將有限的資金投入到更加成熟的領域，在這里每一元錢的投入將產出更多的GDP。市區政府只有擴大了GDP才能在財政收入分配中獲得更多的資源。因此你能看到越發達的地區發展得越快，而邊遠的地區卻在同步衰落。

分稅制導致了財政資源的集中，而財政資源的分配卻又缺乏合理的制度約束，因此財政資源分配更有可能按照親疏遠近來進行分配。分稅制也使得地方政府對GDP增長的追逐以便從擴大了的蛋糕中獲得更多。因此地方政府將更多的投資投向投資更容易轉化為GDP的發達地區。象紫羅村這樣的村莊遠離中央政府，而地方政府也不原意投資于此。在這樣的情況下，他自身的發展的非常困難的。因此而形成了離資源分配的中心越遠就越窮的狀況。紫羅村在現行的財政分配體制下非常難以獲得必要的發展資源，所以他的貧困也就不足為奇了。

三、案例的尾聲

紫羅村最終在海口市級黨委倡導的一項活動中，獲得了100多萬元的資金用于公共基礎設施以及農業基礎設施建設。在海口市黨委的重視下，政府部門運用了大約47萬元政策性的扶持資金再加上村民自籌的50萬元資金建成了一個蛋雞專業合作社。經過一年的運營，合作社將帶來300萬元的收入。但是紫羅村的這次富裕的經驗確實很難復制和推廣。

從紫羅村的變化中可以看出如果投資能夠跟得上，鄉村的貧困是可以改變的。但是如果分配機制，再分配機制特別是財政分配體制不改變的話，中國鄉村的貧困面貌將很難改變。在這個案例中，黨委的重視其實只是拉近了財政資源與紫羅村的距離，也縮短了紫羅村與資源之間的距離。