從新公共管理到新公共服務的理論發展和實踐

摘要：新公共管理像一股旋風，從現代政治理論的發源地英國，漸漸刮遍了大半個地球，成為西方公共行政領域的時代潮流。從理論上講，新公共管理打破了傳統公共行政賴以建立的兩大理論基礎——威爾遜和古德諾的政治—行政二分法以及韋伯的科層管理論，引進公共選擇理論和新制度主義等方法。新公共管理與傳統公共行政理論相比，它在研究范圍、方法、理論基礎等方面都有很多的創新之處。它的理論及實踐對西方國家的行政改革起了很大的推動作用。但同時也由于不恰當地將私有部門價值觀套用于公有部門而受到詬病。新公共服務是迥異于新公共管理的理論，它追求更廣泛、更長遠意義上的公共利益，是對公民權利和民主傳統的回歸，從某種意義上說，更能體現公共行政的本原。本文旨在探究新公共管理理論到新公共服務理論的理論發展與實踐，總結出兩種理論在實踐中的成效和不足。最后得出的觀點是，關于新公共管理理論與新公共服務理論的爭論已沒有太大現實意義，探究理論的重心應放在促進二者的互補、發展上，在民主的框架內追求效率，在一定的效率基礎上推進民主，從而推動經濟社會又好又快地發展。

關鍵詞：新公共管理；新公共服務；理論及實踐

一、新公共管理理論及實踐

（一）新公共管理理論形成的背景

隨著信息化和全球化的后工業化時代的到來，企業界改革的成功，政府公共行政的外部環境發生了巨大變化，導致傳統的官僚制行政模式已顯得日益力不從心，并且在傳統公共行政模式指導下的政府機構內部也危機重重，政府行政改革迫在眉睫，正是在這種背景下，一種新的公共行政理論——新公共管理應運而生。

（二）新公共管理理論及要義

新公共管理理論的核心思想是：努力發揮市場機制在公共服務領域中的作用，積極借鑒私營管理的技術和方法，不斷提升政府的管理能力和公共服務能力。它以公共選擇理論中的委托——代理理論和新制度經濟學中的交易成本理論為其支撐點。其倡導者從“理性經濟人”的假定中獲得績效管理的依據，從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據，從交易成本理論的成本——收益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據。其要義為：

1、改變了傳統公共管理模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上“自我服務”的官僚機構，而形成新的“顧客”“客戶”關系，并把這種顧客至上的理念帶進政府與公民的關系理論當中來，使政府服務以顧客為導向。

2、更加注重政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標，對目標完成情況進行測量和評估，通過這樣能更好的產生所謂的經濟、效率和效果。

3、強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段等。與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同（如成本——效益分析、全面質量管理、目標管理等），堅持引入競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等。

（三）新公共管理理論的研究現狀

戴維奧斯本和彼德普拉斯特里克在他們的著作《摒棄官僚制：政府再造的五項戰略》中明確提出摒棄官僚制的主張。戴維奧斯本與特德蓋布勒合著的《改革政府——企業精神如何改革著公營部門》一書由于描繪了“造政府”的“路線圖”而風靡全球。澳大利亞學者歐文E休斯在其專著《公共管理導論》中完整系統地研究了傳統公共行政理論和新公共管理的不同概念和特點，闡明了新公共管理的基本內容，并研究了新公共管理的基本要求和一般趨勢，從理論上對20世紀80年代以來美國、英國等歐美國家進行的行政改革進行了概括和總結，將20世紀80年代以來所進行的一系列改革措施統稱為“管理主義”或“新公共管理”。蓋伊彼得斯第一個系統評價了席卷全球的新公共管理運動。彼得斯在對傳統治理和全球行政改革進行多年潛心研究的基礎上，提出了政府治理的四種模式，并對每種模式進行了深刻的比較分析。

隨著新公共管理在西方發達國家的興起，國內一批學者開始著書、撰文對其進行介紹，一批介紹性書籍及文章相繼出現。如：周志忍教授主編的《當代國外行政改革比較研究》，（國家行政學院出版社，1999年版）；卓越教授的《英國新公共管理運動走向分析》（載《中國行政管理》2000年第1期）等。這些書籍及文章成為國內學者了解研究西方新公共管理的主要資料，為推動我國公共管理研究做出了重要貢獻。到了90年代末期，國內結合新公共管理的相關主題討論我國行政改革的文章逐漸增多。而這其中又以討論我國究竟能不能借鑒新公共管理的做法，實行公共服務市場化的居多。此外，這方面研究的相關文章還有張國慶教授的《公共行政的典范革命及其啟示》（載《北京大學學報》）2000年第5期）；盧明教授的《公共管理學管理范式的演進》（載《中國行政管理》2001年第1期）；唐鈞教授的《西方公共行政的新視野》（載《新視野》2000年第5期）等。

（四）新公共管理理論的實踐

1、實踐成效

（1）它不同程度解決了發達國家面臨的財政危機和信任危機，提升了政府運作能力，回應了在全球化中保持國際競爭力的內在要求。（2）不僅在西方，也對包括東方在內的一些國家，它提供了當代公共部門管理的新模式，在政府部門內部的管理體制的改革上，也做了積極有效的探索。（3）新公共管理理論無論是在理論上還是實踐上都對傳統的公共行政進行了許多創新。從理論上講，它改變了傳統行政學的研究范圍、主題、理論基礎等。它為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅實的理論基礎，開闊了公共行政學的理論視野，建立了一個更加全面、綜合的知識框架。從實踐意義上講，它為政府的行政提供了許多的新模式、新方法。

2、實踐中的不足

（1）新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。（2）新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。（3）新公共管理強調目標管理、績效管理，主張公營部門私有化，實際上是很難付諸實施，放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。（4）新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治的腐敗和濫用職權。

二、新公共服務理論及實踐

（一）新公共服務理論形成的背景

基于對“新公共管理”運動的總結與反思，對“新公共管理”的各種質疑的理性思考，美國亞利桑那州立大學的羅伯特V登哈特和珍妮特V登哈特于 21 世紀初提出了一個全新的管理模式和管理理念——新公共服務理論。登哈特夫婦指出：“所謂新公共服務，指的是關于公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色的一套理念。”

（二）新公共服務理論及要義

所謂新公共服務理論，是指以民主社會的公民權、社區和公民社會、組織人本主義和后現代公共行政等理論為基礎，以公民為中心的公共管理理念。其要義為：（1）政府的職責是服務而非掌舵；（2）追求公共利益是主要目標；（3）戰略地思考，民主地行動；（4）超越企業家身份，重視公民身份，服務于公民而不是顧客；（5）責任并不是單一的，即公務員不應僅僅關注市場，亦應關注憲法和法令，關注社會價值觀、政治行為準則、職業標準和公民利益；（6）重視人而不只是生產率。

（三）新公共管理理論的研究現狀

關于新公共服務理論的探討和研究大多比較分散和不成體系。英國著名學者E費利耶（EFerlie）在《行動中的新公共管理》（The New Management in Action） —書中關于政府治理改革模式探討中提及到了“新公共服務取向模式”（new public service orientation）。美國紐約大學學者保羅C萊特（PaulCLight）在其《新公共服務》（The New Public Service） —書中，提出了新公共服務的三個特征。美國印第安納大學著名教授詹姆斯派瑞（JamesLPerry）在其著作《民主與新公共服務》（Democracy and the New Public Service）對學者Frederick Mosher在《民主與公共服務》（Democracy and the Public Service） —書中關于民主與公共服務的關系重新加以審視，并且認為新公共服務已不同于以前的公共服務。對新公共服務理論的研究最為全面系統、最具影響力和代表性的得算是羅伯特B登哈特（RobertDenhardt）和珍妮特V登哈特（Janet VDenhardt）夫婦合著的《新公共服務：服務，而不是掌舵》（The New Public Service：Serving，Not Steering）以及羅伯特登哈特的《公共組織理論》（Theories of Public Organization），《公共服務中的行政領導》（Executive leadership in the public service）以及登哈特夫婦的論文《新公共服務：服務而非掌舵》（The New Public Service，Serving Rather than Steering）等。

國內學界對于新公共服務理論的研究主要是來自對西方有關新公共服務理論的著作和論文的翻譯，以及關于新公共服務理論的介紹和評價的期刊論文。但是，從總體上來講，國內學界對于新公共服務理論的借鑒和吸收主要體現在“服務型政府”的研究中。與新公共服務有關的研究論著包括：劉俊生教授翻譯的登哈特夫婦的論文《新公共服務：服務而非掌舵》對新公共服務理論做了精煉的概括和闡述；丁煌教授翻譯的登哈特夫婦的著作《新公共服務：服務，而不是掌舵》是對新公共服務理論最為全面和系統的介紹；扶松茂和丁力共同翻譯的登哈特的《公共組織理論》，對新公共服務理論有所涉及和闡述。其他與新公共服務有關的譯著還包括學者吳瓊翻譯的《公共行政的語言——官僚制、現代性和后現代性》（戴維約翰法默爾著）和《公共行政的合法性：一種話語分析》（麥克斯懷特著），李學翻譯的《民有政府：反政府時代的公共管理》（謝里爾西姆拉爾金，卡米拉斯蒂福斯主編），孫柏琪等譯的《公民治理：引領21世紀的美國社區》（理查德博克斯著）等著作，這些著作雖未直接提及新公共服務，但從很多方面對其理論的建構提供了有益的理論支撐，登哈特的新公共服務理論從中吸取了相關理論和元素，并以此為基礎。

（四）新公共服務理論的實踐

1、實踐成效

（1）新公共服務理論完善了公共行政學的研究方法。它將新公共管理理論中好的方面與民主治理融合了。這種興起的理論模式填補了舊公共行政的不足，新公共服務理論對構建現代公共行政研究規范基礎具有重要意義的同時，為理論與實踐上推進政府改革具有借鑒作用。（2）創新了行政管理新的實踐模式。新公共服務理論試圖在承認當初對新公共管理的批判的價值所在，在拋棄新公共管理理論缺陷的基礎上，建立出一條更加關注民生與公民利益，更適合現代社會發展狀況的一種新的模式選擇，是新公共管理的發展。（3）提升了公共性質的思想和方法的解釋力。新公共服務理論是較為全面的理論，它不僅強調了公平與正義、民主價值與公共性的論述，還重新規劃了新公共行政理論的傳統藍圖。（4）突破了限于政府失靈和市場競爭優勢的眼界，提出了政府在以公共服務、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統中所扮演角色的一套新的觀念。從理論上說，新公共服務理論是對人們所熟悉的新公共管理模式的超越。從實踐上講，新公共服務理論重新回歸到關注民主價值和公共利益的軌道上來，對服務型政府的構建起到了重要作用。

2、實踐中的不足

（1）新公共服務畢竟是產生于西方特有的社會制度和文化背景下的話語體系，在面對發展中國家公共行政發展問題，產生西方發達國家現實背景與話語體系下的新公共服務理論有其深刻的話語局限性。（2）從責任的定位來看，政府責任與公民責任的界定如何在新的理論框架下定位，新公共服務并沒有明確的界定。面對現實中公民的政治參與冷漠，如何提升公民參與的廣度與深度民，如何提高公民參與的效能感，新公共服務也沒有提供良方。（3）相對于管理主義的思想和方法而言，新公共服務理論的倡議和宣揚多于實際的可操作的科學方法和技術，甚至作為政治途徑的一種，新公共服務理論在一些涉及根本性政治問題時做出有成效的回答。

結語

以上所述，新公共管理理論的核心理念主要是以效益為導向，建立企業家政府，把市場機制引入公共服務等；政府的作用就是使市場機制的作用得以充分發揮，進而促進自由選擇和實現效率，公民就是顧客，公共行政官員被視為旨在以低成本、低消耗和高效率來促進市場活動完成的市場參與者。而新公共服務理論的核心價值理念則主要是追求公共利益，奉行服務理念，凸顯公民權利、公民意識、公民身份和公民價值，強調民主對話溝通協商基礎上的政府與社區、民眾的合作信任和互動共治；政府的作用不是控制或激勵，而是服務，民主的觀念與對公民權和公共利益的崇尚，不僅應貫穿于公共行政的運作中，而且應在行政組織內部牢固加以確立。

新公共管理和新公共服務作為當代公共行政的兩個主流理論，彰顯了順應時代發展的先進性。新公共管理的根本特性是追求效率價值，新公共服務的根本特性是追求公平價值，二者各有其核心理念，各有其發展空間。我們研究它們的理論邏輯和實踐，并非要舍去其一，而是希望在二者間找到一種平衡的方式，使它們在當代政府治理與改革中共同發揮作用。

因此，我們完全贊同將新公共管理和新公共服務納入有學者提出的多元行政觀的思想圖譜里。在其理論發展和實踐當中，我們更應該注重二者的理論互補關系，充分發揮雙方的積極因素來共同指導社會及政府的發展與建設。（作者單位：云南民族大學）

參考文獻

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