淺析官僚制及其對(duì)行政管理的借鑒意義

摘要：官僚制是在農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡的社會(huì)大背景下產(chǎn)生，它為工業(yè)時(shí)代社會(huì)化大生產(chǎn)和大型組織完成集體任務(wù)提供了一種理性的組織理論，并適應(yīng)了社會(huì)和時(shí)代的需要。鑒于行政組織的特殊性質(zhì)，官僚制很快應(yīng)用到行政管理實(shí)踐中去，極大地提高了行政管理的效率，成為傳統(tǒng)行政學(xué)的重要理論基石之一。但官僚制自產(chǎn)生以來(lái)，一直飽受各種理論上的批評(píng)和非議。本文通過(guò)對(duì)韋伯官僚制的分析，探討韋伯官僚制存在的必要性，從而得出官僚制并沒(méi)有過(guò)時(shí)的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：官僚制；批判；借鑒意義

一，官僚制的基本內(nèi)容

（一）官僚制的界定

韋伯沒(méi)有給官僚制一個(gè)明確的定義，而他首先從權(quán)威的角度來(lái)對(duì)組織進(jìn)行了分類。韋伯把組織的類型劃分為三種，一是神秘化的組織或魅力型的組織，這種組織的權(quán)威來(lái)源于領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人魅力，組織成員對(duì)組織的服從是出于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人魅力的崇拜；二是傳統(tǒng)或世襲型的組織，這種組織的權(quán)威來(lái)源于世襲或習(xí)慣，即組織成員對(duì)組織的服從是出于組織所繼承的某種習(xí)慣；三是合理化—合法化的組或法理型的組織，這種組織的權(quán)力來(lái)源于組織內(nèi)部的各種規(guī)則，組織成員對(duì)組織的服從是出于對(duì)組織對(duì)正式規(guī)章制度的服從。

盡管韋伯沒(méi)有給官僚制一個(gè)明確的定義，但是我們認(rèn)為“官僚制是一種以分部—分層、集權(quán)—統(tǒng)一、指揮—服從等為特征的組織形態(tài)，亦即現(xiàn)代社會(huì)實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織”。①

（二）官僚制的基本特征

官僚制作為一種組織形態(tài)，有以下特征：

1.合理的分工，即明確劃分每一個(gè)組織成員的職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式嚴(yán)格固定這種分工。組織的分工是社會(huì)分工發(fā)展的在組織內(nèi)部的體現(xiàn)，組織分工明確了每一個(gè)組織成員的特定的權(quán)責(zé)范圍，這有利于組織成員掌握專門(mén)的職位技能，從而提高行政效率。

2.層級(jí)制。官僚制組織作為一種社會(huì)管理模式，等級(jí)制是它固有的特征。在韋伯看來(lái)，這種等級(jí)制組織結(jié)構(gòu)有利于命令從高層向低層傳遞，確保命令的權(quán)威性，使下級(jí)了解命令的來(lái)源完成上級(jí)交付的任務(wù)，提高效率。

3.法定程序性原則。官僚制組織通常要制定一整套制度和規(guī)則來(lái)規(guī)范組織及其成員的管理行為，以保證整個(gè)組織管理工作的一致性和明確性。韋伯認(rèn)為，這些規(guī)則和程序是根據(jù)合理合法的原則制定的，它們具有穩(wěn)定性，可以保證官僚制組織的的合理性、合法性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。

4.非人格化管理原則。這也是官僚制的核心之所在。整個(gè)組織的管理是建立在理性合法的規(guī)則之上，強(qiáng)調(diào)規(guī)則在組織管理之中的至上性。在韋伯看來(lái)，規(guī)則是理性的、穩(wěn)定的、客觀的，它可以克服組織成員行為的任意性和非理性化。

5.管理的職業(yè)化原則。官僚制是建立在政治—行政二分法的基本假設(shè)之上，強(qiáng)調(diào)管理作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域而獨(dú)立于政治，強(qiáng)調(diào)管理專業(yè)化。官僚的職業(yè)是實(shí)施行政管理，追求專業(yè)化、高效率是它的宗旨。為此，就必須對(duì)行政人員進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)，使他們掌握專業(yè)的管理知識(shí)，以此來(lái)提高行政管理的效率。

二，對(duì)官僚制的批判

自韋伯提出官僚制理論以來(lái)，官僚制理論就一直受到質(zhì)疑。隨著信息時(shí)代的到來(lái)和公共行政環(huán)境的發(fā)展，官僚制本身存在的問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)。尤其是自本世紀(jì)八十年代開(kāi)始，官僚制受到了公共行政學(xué)者，特別是新公共管理學(xué)派的猛烈抨擊。這些批評(píng)主要集中在以下幾個(gè)方面：

1.注重組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)而忽視外部環(huán)境對(duì)組織的影響。現(xiàn)在組織理論認(rèn)為，組織是一個(gè)系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)與環(huán)境間存在著界限，但是這個(gè)界限是開(kāi)放的而不是封閉的。

2.重視規(guī)章制度而壓抑人組織成員的能動(dòng)性的發(fā)揮。最實(shí)的管理理論認(rèn)為組織員工如機(jī)器上的鏍絲，沒(méi)有主動(dòng)性，只有完全聽(tīng)從領(lǐng)導(dǎo)者的命令才能正確行事。

3.重視專業(yè)分工而忽視合作協(xié)調(diào)。

4.注重組織的利益而忽視組織成員的多種需求。

5.注重組織的穩(wěn)定而使組織產(chǎn)生惰性。過(guò)于重視內(nèi)部的穩(wěn)定性會(huì)使組織內(nèi)部缺乏竟?fàn)幮?，只有?jìng)爭(zhēng)才能激發(fā)員工的工作效率，并降低組織成本。

三，對(duì)官僚制的辯護(hù)

官僚制理論產(chǎn)生于德國(guó)工業(yè)化高速發(fā)展的時(shí)期，它滿足了工業(yè)化進(jìn)程中對(duì)“穩(wěn)定、嚴(yán)格、精細(xì)、可靠”的管理的需求，極大的提高了行政組織的效率。雖然官僚制表現(xiàn)出對(duì)后工業(yè)時(shí)代的某種不適應(yīng)性，如：效率低下，機(jī)構(gòu)膨脹，文牘主義等，但是官僚制所體現(xiàn)出來(lái)的一些基本精神不但沒(méi)有過(guò)時(shí)，相反正是我們應(yīng)該大力提倡的。對(duì)待官僚制我們不能簡(jiǎn)單的摒棄，而是應(yīng)該在批判的基礎(chǔ)上不斷地完善和發(fā)展。

（一）官僚制并不等同與官僚主義

官僚制作為“理想型的組織結(jié)構(gòu)、管理方式與組織文化三位一體的結(jié)合”②，是韋伯所設(shè)計(jì)的針對(duì)法理型組織的一種理想模式，其最終目的是提高組織的效率和降低組織的成本，在實(shí)踐中也確實(shí)極大地提高了行政管理效率。而官僚主義則是指現(xiàn)實(shí)中的政府等組織的一種病態(tài)，主要表現(xiàn)為部門(mén)膨脹，效率緩慢，權(quán)責(zé)不明等。

（二）對(duì)行政管理效率的追求

官僚制是人類追求行政管理效率的產(chǎn)物，隨著后工業(yè)時(shí)代的來(lái)臨，信息技術(shù)在社會(huì)的普及以及辦公自動(dòng)化并沒(méi)有改變?nèi)藗儗?duì)高效政府的追求，信息時(shí)代的到來(lái)要求政府引入新的管理手段和工具，不斷提高行政效率，對(duì)變化的環(huán)境作出更快的反應(yīng)，以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的社會(huì)要求，不斷滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。所以，以建立高效廉潔的政府為核心，根據(jù)時(shí)代的要求不斷發(fā)展和完善官僚制是現(xiàn)代行政管理發(fā)展的一個(gè)重要方向。

（三）專業(yè)分工是行政管理科學(xué)化的基本原則

官僚制所強(qiáng)調(diào)的分工和專業(yè)化管理原則，依舊是現(xiàn)代行政管理運(yùn)行所必不可少的基本原則。在信息化社會(huì)，整個(gè)社會(huì)的分工將更加細(xì)化，這就對(duì)政府管理提出了更高的要求。政府要想更好的管理社會(huì)就必須堅(jiān)持專業(yè)化管理的原則，一方面合理劃分政府機(jī)構(gòu)和定位各部門(mén)職能，專門(mén)從事某項(xiàng)事務(wù)的管理，另一方面堅(jiān)持和深入公務(wù)員體制，雇傭具有專門(mén)知識(shí)的政府工作人員，以此適應(yīng)社會(huì)分工不斷深化的需要，這是信息化社會(huì)行政管理的必然選擇。

（四）等級(jí)制是政府管理重要的組織形式

官僚制被大多數(shù)行政學(xué)家所詬病的一個(gè)重要方面就是其嚴(yán)密的等級(jí)制度。誠(chéng)然，組織等級(jí)層次過(guò)多會(huì)導(dǎo)致信息傳遞的緩慢和失真，造成政府行為的僵化和低效。但是我們同樣應(yīng)該看到的是任何權(quán)力的組織必然是一種等級(jí)式的，等級(jí)的多少只是一種程度的問(wèn)題。目前西方國(guó)家所開(kāi)展的新公共管理運(yùn)動(dòng)，都要求放松組織的等級(jí)體制，將等級(jí)制的結(jié)構(gòu)扁平化，但是這種變化并沒(méi)有從根本上擺脫等級(jí)制的影響，等級(jí)制依然是當(dāng)今政府組織的基本結(jié)構(gòu)。

通過(guò)以上分析可以看出，人們對(duì)官僚制的批判的批判是形式的批判而不是本質(zhì)的批判，這些批判只是反應(yīng)了官僚制某個(gè)方面或細(xì)節(jié)上的問(wèn)題，但無(wú)論從理論還是實(shí)踐上，人們至今也未提出官僚制的替代組織形式。也就是說(shuō)，對(duì)于官僚制的批判并沒(méi)有完全否定官僚制，只是對(duì)過(guò)猶不及的矯正而已。

四，官僚制對(duì)我國(guó)行政管理的借鑒意義

由于西方國(guó)家和我國(guó)行政管理的社會(huì)背景存在很大差異，在英美等西方國(guó)家的行政管理的主要問(wèn)題是官僚制的批判和發(fā)展；而我國(guó)行政管理還處在由傳統(tǒng)方式向現(xiàn)代科層制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中。因此，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立具有官僚制基本精神的行政體制乃是當(dāng)務(wù)之急。

（一）加強(qiáng)行政管理制度建設(shè)

從總體上看，我國(guó)行政管理應(yīng)該處于從混合社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的過(guò)度期。傳統(tǒng)社會(huì)有關(guān)行政管理的規(guī)章制度在不斷瓦解，但在實(shí)踐中仍發(fā)揮著很大的影響；而現(xiàn)代完善的規(guī)章制度體系還未建立起來(lái)，這就給行政管理活動(dòng)留下了很多的制度空白，行政管理活動(dòng)具有很大的隨意性，具體表現(xiàn)為無(wú)法可依或是有法不依，這中現(xiàn)象在我國(guó)隨處可見(jiàn)。

因此，我國(guó)政府部門(mén)應(yīng)該加快法律體系的完善，并且要做到有法可依、有法必依。行政機(jī)構(gòu)可根據(jù)行政管理活動(dòng)中的實(shí)際問(wèn)題，制定相關(guān)行政法規(guī)草案、制度規(guī)章、政策等，提交立法機(jī)關(guān)審議通過(guò)；人大應(yīng)著重關(guān)注行政管理立法和規(guī)章制度體系建設(shè)，組織相關(guān)專家學(xué)者制定一批促進(jìn)我國(guó)行政管理科學(xué)化和規(guī)范化的法律法規(guī)；行政機(jī)構(gòu)必須在法律法規(guī)的范圍內(nèi)活動(dòng)，建立和健全公共權(quán)力制約監(jiān)督機(jī)制，尤其要強(qiáng)化人大對(duì)行政管理的監(jiān)督。

（二）堅(jiān)持專業(yè)化管理，合理調(diào)整政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)

官僚制堅(jiān)持專業(yè)分工的原則，專業(yè)分工不僅適應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)高度分化的發(fā)展趨勢(shì)，而且行政機(jī)構(gòu)和人員通過(guò)專業(yè)分工可以發(fā)展行政知識(shí)和專長(zhǎng)，有利于行政管理的穩(wěn)定性和挺高行政管理的效率。實(shí)踐證明，專業(yè)化管理確實(shí)極大地提高了管理的效率，而要堅(jiān)持專業(yè)化管理，就必然要求合理設(shè)置組織結(jié)構(gòu)和建立明確的權(quán)責(zé)體系。

所以，我國(guó)政府部門(mén)應(yīng)該根據(jù)社會(huì)環(huán)境的變化情況對(duì)部門(mén)間的管理范疇進(jìn)行合理的劃分。一方面撤銷不合時(shí)宜的行政管理部門(mén)和職能，適時(shí)增加相應(yīng)的管理部門(mén)；另一方面，對(duì)現(xiàn)有的部門(mén)和職能進(jìn)行重組和整合，如我國(guó)正在進(jìn)行的大部制改革，表面上是將職能重疊的部門(mén)進(jìn)行合并，以其解決職能分割、部門(mén)林立的狀況，實(shí)際從專業(yè)分工的角度來(lái)看，大部制改革是對(duì)我國(guó)政府部門(mén)專業(yè)范疇的一次調(diào)整。

（三）行政管理的非人格化和建設(shè)法治政府

官僚制主張以非人格化的管理方式來(lái)去除各種非理性因素對(duì)組織管理活動(dòng)的干擾，使社會(huì)治理的目的從屬于形式化的公共利益，如在官僚制中官員不得濫用職權(quán)，個(gè)人情緒不得影響組織的理性決策，以保證組織目標(biāo)的統(tǒng)一性和形式上公共利益的整體性。

就中國(guó)而言，中國(guó)的行政組織更多地帶有傳統(tǒng)官僚制的色彩，講門(mén)第、拉關(guān)系等傳統(tǒng)因素始終困擾著中國(guó)的行政組織朝理性的方向邁進(jìn)；重人治、輕法治，重身份、輕契約很大程度上占據(jù)了理性精神成長(zhǎng)的空間；行政管理以以身份取向。要建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，必須大力發(fā)展社會(huì)主義法制，構(gòu)建起行政組織運(yùn)作的法制體系和監(jiān)督體系，同時(shí)注重提高行政人員的法制意識(shí)，強(qiáng)調(diào)公共行政活動(dòng)的合理合法化，加大反腐力度以及相關(guān)的立法工作，從而使中國(guó)的行政組織徹底擺脫“人治”的影響，走上“法治”的良性發(fā)展軌道。

五，結(jié)論

一個(gè)理論的產(chǎn)生與當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景有關(guān)，韋伯官僚制的產(chǎn)生是符合當(dāng)社會(huì)的需求。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府部門(mén)等社會(huì)組織所面臨的社會(huì)環(huán)境也在發(fā)生著變化，官僚制的缺點(diǎn)與不適應(yīng)性也日漸明顯。但是，官僚制的某些基本原則，如：合理的分工、專業(yè)化、等級(jí)權(quán)力體系、形成正式的文檔等依然是現(xiàn)在組織所堅(jiān)持的基本原則，所以不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為官僚制已經(jīng)過(guò)時(shí)。

對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，政府部門(mén)雖然也存在著官僚主義，但這并不意味著官僚制的過(guò)時(shí)。相反，政府部門(mén)是官僚制不足，即官僚制中合理的因素并沒(méi)有在政府部門(mén)中得到有效地應(yīng)用。從這個(gè)角度上看，服務(wù)型政府等改革運(yùn)動(dòng)只有在堅(jiān)持官僚制理論中合理成分基礎(chǔ)的前提下，才能實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。所以說(shuō)官僚制對(duì)于政府部門(mén)仍然具有積極的借鑒意義。（作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]丁煌.西方行政學(xué)說(shuō)史[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2008

[2]王強(qiáng).全球行政改革浪潮與中國(guó)行政現(xiàn)代化—從官僚制的角度思考[J].行政改革，2008（1）

[3]彭新武.官僚制：批判與辨護(hù)[J].福建論壇人文社會(huì)科學(xué)版.2009（5）

注解

①丁煌.西方行政學(xué)說(shuō)史[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2008：75

②王強(qiáng).全球行政改革浪潮與中國(guó)行政現(xiàn)代化—從官僚制的角度思考[J].行政改革，2008（1）