以預(yù)防為先導(dǎo)的公共危機(jī)常態(tài)化管理探析

摘要：我國正處在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和公共危機(jī)頻發(fā)的時期。公共危機(jī)的突發(fā)性、不確定性、破壞性及長期性威脅到人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，給危機(jī)處理的主體——政府帶來了巨大的挑戰(zhàn)。根據(jù)目前我國的公共危機(jī)管理現(xiàn)狀，結(jié)合國內(nèi)外關(guān)于公共危機(jī)的理論及實(shí)際研究，探索以預(yù)防為先導(dǎo)的公共危機(jī)常態(tài)化管理體系，以論證其可行性。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理；常態(tài)化；預(yù)防

英國歷史學(xué)家湯因比曾指出：“人類創(chuàng)造文明的可能性不在于其超然的生物天資和地理環(huán)境，而在于他對極端困難處境挑戰(zhàn)的反應(yīng)。”反應(yīng)速度的快慢就是由困難出現(xiàn)之前的準(zhǔn)備工作充分與否決定的。當(dāng)今我國正處在社會急劇轉(zhuǎn)型和城市化加速發(fā)展時期，公共危機(jī)呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢，給城市造成了巨大的危害和損失，迫切需要找到更合理、更有效的應(yīng)對方法，來提高城市公共危機(jī)管理的效能。以預(yù)防為先導(dǎo)，進(jìn)行常態(tài)化管理，是減少危機(jī)發(fā)生、降低危機(jī)損失的現(xiàn)實(shí)選擇。

一、公共危機(jī)管理的兩把利刃：“以預(yù)防為先導(dǎo)”與“常態(tài)化管理”

（一）“以預(yù)防為先導(dǎo)”是公共危機(jī)管理的重要原則

危機(jī)預(yù)防，是指在危機(jī)發(fā)生前，通過政府的主導(dǎo)和全社會的動員，采取各種有效措施，來消除危機(jī)隱患，避免危機(jī)發(fā)生。危機(jī)預(yù)防是公共危機(jī)管理的第一步，是避免危機(jī)大規(guī)模爆發(fā)，防止危機(jī)擴(kuò)大，減少危機(jī)損失的關(guān)鍵，也是其他危機(jī)管理措施的基礎(chǔ)。因此，“以預(yù)防為先導(dǎo)”是現(xiàn)代危機(jī)管理的一條重要原則。

（二）“常態(tài)化管理”是提高危機(jī)應(yīng)對能力的有效途徑

“常態(tài)化”，就是日常工作的標(biāo)準(zhǔn)要求，是管理的過程和措施。危機(jī)常態(tài)化管理的實(shí)質(zhì)是把危機(jī)管理行為貫穿于危機(jī)的整個過程中，深入一個組織的日常運(yùn)作中。公共危機(jī)管理必須從強(qiáng)化事前預(yù)防和日常管理的環(huán)節(jié)出發(fā)，有效提高應(yīng)對危機(jī)的能力。對于危機(jī)管理者來說，如何在建立靈活的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，通過危機(jī)監(jiān)測、危機(jī)預(yù)警和危機(jī)預(yù)控等方法，把危機(jī)扼殺在潛伏期或萌芽狀態(tài)，比起危機(jī)爆發(fā)之后再采取措施更有效。

二、我國公共危機(jī)管理的蛻變

經(jīng)歷了SARS及其之后一系列公共危機(jī)事件的洗禮，我國在公共危機(jī)管理制度建設(shè)方面取得了重大的突破。具體經(jīng)歷了以下蛻變過程。

（一）在教訓(xùn)中摸索出成功的實(shí)踐

從2003年的“非典”到2011年的“7.23甬溫線特別重大鐵路交通事故”，中國政府受到的指責(zé)更多的不是來自于危機(jī)管理本身，而是政府信息的不透明。這種無視公民知情權(quán)以及主體責(zé)任的缺位帶來了比危機(jī)本身更為嚴(yán)重的代價(jià)。然而也正是由于這樣的教訓(xùn)，中國政府才逐步摸索出了應(yīng)對危機(jī)事件的有效辦法，2013年的四川雅安地震無疑是這一轉(zhuǎn)變的有力見證。地震發(fā)生后，中國政府迅速反應(yīng)，利用媒體公開透明宣傳，第一時間公布災(zāi)情，滿足了大眾對災(zāi)區(qū)信息的渴求，及時制止了流言的蔓延，給救災(zāi)工作以正面影響。這次成功的實(shí)踐挽救了生命的尊嚴(yán)，同時也有力的增強(qiáng)了政府的合法性。

（二）從成功實(shí)踐到觀念轉(zhuǎn)變

成功實(shí)踐的背后包含著的是政府對“人”這一危機(jī)問題中最核心因素的重新界定。長久以來，國家與集體利益先行的觀念根深蒂固，這在一定程度上使政府在面臨危機(jī)事件時偏離了治理重心，凸顯出對生命的漠視。然而，隨著民眾主體意識的增強(qiáng)，政府的危機(jī)治理觀念也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，從降半旗、設(shè)哀悼日等做法可看出政府在向生命致敬，這種觀念的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)的是“以人為本”的治理理念。只有對生命充滿敬畏之情，才可能會出現(xiàn)一個真正讓民眾滿意、有擔(dān)當(dāng)?shù)摹柏?zé)任政府”。

（三）從觀念轉(zhuǎn)變到制度建立

在借鑒國外危機(jī)法律的基礎(chǔ)上，我國正在逐步建立自己的公共危機(jī)管理法律體系。2006年1月，國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，標(biāo)志著我國的公共危機(jī)管理開始納入法制化的軌道。2007年8月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，結(jié)合各級地方政府出臺的相關(guān)的法規(guī)、辦法，初步建立了我國的公共危機(jī)管理法律體系。但是總體觀之，目前形成的各類預(yù)案大多停留在觀念、政策和原則層面，缺少指標(biāo)化、操作化的行為規(guī)范體系。

三、對以預(yù)防為基點(diǎn)構(gòu)建公共危機(jī)管理體系的若干思考

（一）公共危機(jī)管理組織系統(tǒng)

要預(yù)防和戰(zhàn)勝公共危機(jī)，必須事先建立起一整套公共危機(jī)管理的組織系統(tǒng)。該組織系統(tǒng)應(yīng)以反應(yīng)迅速、見效顯著為特點(diǎn)，不能使其淪為行動緩慢、沒有效率的官僚組織。公共危機(jī)管理的組織系統(tǒng)應(yīng)包括決策和指揮系統(tǒng)、各種專業(yè)的救援系統(tǒng)、信息收集、傳輸和處理系統(tǒng)、物資準(zhǔn)備和調(diào)度系統(tǒng)、人員培訓(xùn)和技術(shù)儲備系統(tǒng)等。各子系統(tǒng)在執(zhí)行任務(wù)時要能夠互相聯(lián)系和協(xié)調(diào)。

（二）公共危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制

公共危機(jī)管理運(yùn)行機(jī)制是指為在日常和應(yīng)急條件下的操作提供具體模式，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)在日常管理和應(yīng)急狀態(tài)下的工作程序及兩種任務(wù)狀態(tài)的任務(wù)切換。公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)既要建立負(fù)責(zé)有關(guān)公共危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、理論研究和危機(jī)預(yù)防的日常工作機(jī)制，也要建立以各級市、縣應(yīng)急指揮中心為龍頭、各職能部門參與聯(lián)動的應(yīng)急處置機(jī)制。

（三）公共危機(jī)管理技術(shù)平臺

技術(shù)平臺的建立要針對公共危機(jī)的基本問題，并考慮公共危機(jī)管理過程的具體需求。在結(jié)構(gòu)上，通常應(yīng)包括監(jiān)測預(yù)報(bào)系統(tǒng)、綜合信息平臺、綜合通信指揮平臺、專家輔助決策支持系統(tǒng)、應(yīng)對不同危機(jī)類型的專業(yè)子系統(tǒng)。在技術(shù)上，其主要內(nèi)容就是建立一個高科技的指揮調(diào)度中心，以及各種專業(yè)或非專業(yè)救援機(jī)構(gòu)都納入一套智能化信息處理和通訊平臺之中；同時，把傳統(tǒng)的報(bào)警系統(tǒng)和特號服務(wù)系統(tǒng)整合為“一號撥入”的聯(lián)合接警，為公共危機(jī)管理提供保障和支持。

四、建構(gòu)以預(yù)防為主的常態(tài)化公共危機(jī)管理體系的實(shí)施辦法

公共危機(jī)本身是一個各種錯綜復(fù)雜的事件結(jié)合體，有效解決公共危機(jī)實(shí)質(zhì)上是政府治理的問題。推進(jìn)以預(yù)防為主的常態(tài)化公共危機(jī)治理體系建構(gòu)，必須以制度建設(shè)為中心，在此基礎(chǔ)上完善相關(guān)的組織架構(gòu)，形成政府內(nèi)部縱橫交錯以及政府與社會間的組織關(guān)系結(jié)構(gòu)。

（一）推行以預(yù)防為主的公共危機(jī)管理體系制度安排

公共危機(jī)管理中的制度安排是一個防范、控制、化解危機(jī)的政策預(yù)設(shè)過程。制度安排本身包含了常態(tài)下制度與政策對逆境的預(yù)設(shè)，它具有一定的制度彈性。

1.建立健全預(yù)控社會危機(jī)的相關(guān)法律法規(guī)

雖然我國已出臺了《國家安全法》、《安全生產(chǎn)法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等與公共危機(jī)管理相關(guān)的法律法規(guī)，但目前我國仍缺少全國統(tǒng)一的預(yù)防、應(yīng)對社會突發(fā)事件的法律。同時，還要做好相關(guān)法律法規(guī)的配套工作，如在《憲法》中設(shè)立專門的預(yù)防和應(yīng)對緊急狀態(tài)的條款，明確規(guī)定各級政府在緊急狀態(tài)期的行政權(quán)力，使公共危機(jī)治理工作真正做到有法可依。

2.構(gòu)建社會突發(fā)性事件的早期預(yù)警系統(tǒng)

首先，要規(guī)劃和制定預(yù)警計(jì)劃和方案。科學(xué)合理的預(yù)警計(jì)劃和方案可以有效減少決策時間和壓力，減輕人們的心理恐慌感，合理配置所需的資源，使危機(jī)預(yù)控工作有條不紊地進(jìn)行。然后，要建立危機(jī)監(jiān)控系統(tǒng)；其次，要建立公共危機(jī)評判系統(tǒng)，危機(jī)評估是危機(jī)預(yù)控的重要環(huán)節(jié)。最后，要對評估后的危機(jī)進(jìn)行預(yù)報(bào)。

（二）開展以預(yù)防為主的公共危機(jī)治理體系的組織保障工作

制度安排是基礎(chǔ)，組織系統(tǒng)是保障，兩者不可偏廢。構(gòu)建完善的危機(jī)預(yù)防組織系統(tǒng)，首先必須設(shè)立統(tǒng)一的危機(jī)預(yù)防組織機(jī)構(gòu)；然后應(yīng)當(dāng)廓清各治理主體的責(zé)任，構(gòu)建立體的危機(jī)預(yù)防主體系統(tǒng)。

1.要建立全國統(tǒng)一的危機(jī)預(yù)防組織體系

我國的一些政府部門都已建立了相應(yīng)的社會突發(fā)事件預(yù)警組織機(jī)構(gòu)。但是，建立綜合性的危機(jī)預(yù)防組織體系并不是組建幾個危機(jī)預(yù)防組織機(jī)構(gòu)這么簡單，它需要構(gòu)建由不同類型、層次的機(jī)構(gòu)所組成的公共危機(jī)治理系統(tǒng)。目前，我國尚未建立起全國統(tǒng)一的危機(jī)預(yù)防組織體系，只是由不同政府部門根據(jù)各自的職責(zé)牽頭建立了各類危機(jī)預(yù)防的組織機(jī)構(gòu)，組織健全狀況和危機(jī)預(yù)防水平各不相同。此外，我國有很多危機(jī)發(fā)生概率較高的領(lǐng)域還未建立起相應(yīng)的危機(jī)預(yù)防組織體系。為此，從中央到地方，各級政府都要建立完整的危機(jī)預(yù)防機(jī)構(gòu)。由同級人民代表大會和上級危機(jī)預(yù)防機(jī)構(gòu)監(jiān)督。

2.廓清政府與社會的責(zé)任，構(gòu)建立體的危機(jī)預(yù)防主體系統(tǒng)

公共危機(jī)治理的過程，在實(shí)踐中同時也是一個治理主體責(zé)任廓清的過程。在這一過程中，就需要政府與社會在利益共擔(dān)的基礎(chǔ)上，重新廓清各自的責(zé)任、整合雙方的力量，攜手構(gòu)建立體的危機(jī)預(yù)防主體系統(tǒng)。

（1）危機(jī)預(yù)防中政府職能的發(fā)揮

一方面，要求政府具有強(qiáng)有力的社會動員能力，在最短時間內(nèi)運(yùn)用最有效的手段集中社會資源預(yù)防社會危機(jī)。故政府在危機(jī)預(yù)防過程中，一定要代表最廣大人民的利益，合理行使行政權(quán)力，及時部署預(yù)防工作，做好社會動員。另一方面，適度合理的信息公開是責(zé)任政府預(yù)防危機(jī)的理性選擇。在公共危機(jī)治理過程中，政府及時把危機(jī)發(fā)展態(tài)勢和危機(jī)預(yù)防工作進(jìn)度等信息公布給公眾，使民眾全方位了解危機(jī)的真實(shí)情況，使民眾自愿按照政府的指示積極配合危機(jī)治理工作。信息公開要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，完全公開的前提是必須有一個龐大的公民社會。就目前國情而言，能夠負(fù)載巨大社會責(zé)任的公民社會尚處于培育之中。因此，適度合理地公開信息是政府預(yù)防危機(jī)的理性選擇。

（2）危機(jī)預(yù)防中社會力量的發(fā)揮

首先，科學(xué)利用公眾危機(jī)心理可以避免過度的恐慌。若組織程序上的公共危機(jī)治理措施與社會的危機(jī)心理形成良性互動，就能迅速達(dá)成危機(jī)狀態(tài)下的社會一致，反之則會造成更大的社會動蕩。其次，提高社會組織能力，承接政府回讓的權(quán)力。長期以來，由于我國社會團(tuán)體本身發(fā)育的不健全，再加上政府強(qiáng)有力的社會動員能力阻斷了社會自組織能力的培養(yǎng)，我國社會自組織能力較弱。自組織能力較弱的社會無法承擔(dān)危機(jī)發(fā)生時屬于它的那份責(zé)任，也很難有效地行使政府回讓來的權(quán)力。提高社會的自組織能力、有效行使政府回讓的權(quán)力是公共危機(jī)治理過程中社會力量發(fā)揮作用的重中之重。（作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

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