管制型政府理論的研究述評

摘要：自19世紀(jì)初政府管制制度產(chǎn)生以來，在一百多年的發(fā)展過程中，關(guān)于政府管制的理論逐漸成熟。本文試圖對國內(nèi)外管制型政府理論文獻(xiàn)進(jìn)行一次系統(tǒng)的梳理，并試圖在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討當(dāng)前我國制度轉(zhuǎn)軌時(shí)期政府管制制度的路徑及走向。

關(guān)鍵詞：政府管制；管制失靈；市場失靈

政府管制（government regulation）的內(nèi)涵在意義上差不多等同于國家干預(yù)，但現(xiàn)在學(xué)術(shù)界所說的政府管制與國家干預(yù)還是有差別的。從時(shí)間上看，國家干預(yù)的歷史比政府管制更為久遠(yuǎn)，早在16、17世紀(jì)在西歐盛行的重商主義就是國家干預(yù)理論的一種，而目前學(xué)術(shù)界所言的政府管制制度的出現(xiàn)則是19世紀(jì)最后一、二十年的事情。嚴(yán)格意義上說，國家干預(yù)的外延大于政府管制。本文主要是針對國外19世紀(jì)后期出現(xiàn)的政府管制理論和我國在政府管制理論上所取得的進(jìn)步和研究現(xiàn)狀做一個(gè)簡要的回顧。

一、管制型政府的產(chǎn)生和發(fā)展

政府管制制度的產(chǎn)生有深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和社會根源。政府管制的生成、發(fā)展已經(jīng)經(jīng)歷了上百年的歷史。美國被公認(rèn)為是最早產(chǎn)生政府管制制度的國家，也是政府管制最為成熟的國家。1787年美國頒布憲法時(shí)，聯(lián)邦政府只有財(cái)政部、內(nèi)務(wù)部和國防部三個(gè)內(nèi)閣行政機(jī)構(gòu)，憲法也沒有授予總統(tǒng)和行政機(jī)構(gòu)管制市場的權(quán)力。但隨著交易的擴(kuò)大、市場的拓展、工業(yè)的蓬勃發(fā)展，政府管制這雙看得見的手逐漸進(jìn)入市場，從以立法手段維持市場秩序和通過訴訟解決糾紛，逐步過渡到在事前和事中對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)管。國會在1887年為了禁止鐵路公司的某些被認(rèn)為是不正當(dāng)?shù)幕顒?dòng)，例如規(guī)定歧視性價(jià)格、索取回扣等，制定了《州際商業(yè)法》，且批準(zhǔn)成立了第一個(gè)對市場經(jīng)濟(jì)實(shí)施行政監(jiān)管的機(jī)構(gòu)———州際商業(yè)委員會（ICC），并授予其廣泛的制訂和發(fā)布規(guī)章的權(quán)力，以保障市場健康運(yùn)行。這個(gè)州際商業(yè)委員會的設(shè)立標(biāo)志著現(xiàn)代政府管制的產(chǎn)生。其后，政府管制機(jī)構(gòu)如雨后春筍般在美國蓬勃發(fā)展。國會陸續(xù)批準(zhǔn)設(shè)立了食品與藥物管理局（FDA）、聯(lián)邦儲備局（FRB）、聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC），同時(shí)授予其制訂規(guī)章的權(quán)力。而1929年爆發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，嚴(yán)重地破壞了市場秩序并給成千上萬的個(gè)人和企業(yè)帶來了滅頂之災(zāi)。這場危機(jī)促使政府管制進(jìn)入到更深入更廣泛的領(lǐng)域。危機(jī)爆發(fā)之后，羅斯福著手實(shí)行“新政”。國會通過立法，相繼成立了聯(lián)邦家庭貸款銀行董事局（FTC）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)有限公司（FDIC）、聯(lián)邦證券交易委員會（SEC）和國家勞動(dòng)關(guān)系局（NLRB）等機(jī)構(gòu)。從政府管制產(chǎn)生的歷史可以看出，市場失靈是它產(chǎn)生的本源。一般認(rèn)為，從19世紀(jì)80年代到第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，是監(jiān)管型國家興起的時(shí)期。也是政府管制理論發(fā)展最快的一個(gè)時(shí)期。19世紀(jì)80年代以后，隨著歐日許多國家私有化運(yùn)動(dòng)，美國式的政府管制開始在世界許多國家廣泛蔓延。政府管制的學(xué)說在經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、政治與行政學(xué)領(lǐng)域里，都受到廣泛的研究。政府管制是一個(gè)綜合交叉的領(lǐng)域，不同的學(xué)科對政府管制的理解是不同的，各有其獨(dú)到而深刻的見解。

二、管制型政府概念的界定和政府管制的分類

與管制相對應(yīng)的英文是Regulation，意為控制、管理、規(guī)則、法令。《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》解釋為管制。政府管制（government regulation）是一個(gè)頗具爭議的概念。盡管在一定意義上，大家比較傾向于認(rèn)為其為政府向社會提供的一種特殊的公共產(chǎn)品，然而對具體內(nèi)涵的理解，研究者們的分歧依然較大。早期學(xué)者卡恩（1970）認(rèn)為，“管制的實(shí)質(zhì)是政府命令對競爭的明顯取代，作為基本的制度安排，它企圖維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)績效。”斯蒂格勒對管制所下的定義是這樣的：“作為一種規(guī)則，管制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭取來的，管制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為管制產(chǎn)業(yè)自己服務(wù)的。”維斯卡西（Viscusi）認(rèn)為政府管制是政府以制裁手段，對個(gè)人或組織的自由決策的一種強(qiáng)制性限制。史普博認(rèn)為，管制是行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決策的一般規(guī)則或特殊行為。日本著名管制經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益將管制稱為“公的規(guī)制”，并將其定義為：社會公共機(jī)構(gòu)依據(jù)一定的規(guī)則對企業(yè)活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。我國學(xué)者也對政府管制下了很多定義，王俊豪認(rèn)為，政府管制主要是指具有法律地位的、相對獨(dú)立的政府管制者（機(jī)構(gòu)）依照一定的法規(guī)對被管制者（主要是企業(yè)）所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。樊綱認(rèn)為：“政府管制是特指政府對私人經(jīng)濟(jì)部門的活動(dòng)進(jìn)行的某種管制或規(guī)定，如價(jià)格管制、數(shù)量管制或經(jīng)營許可等等。”我國學(xué)者余暉用比較通俗的方式定義管制：“管制是指政府的許多行政機(jī)構(gòu)，以治理市場失靈為己任，以法律為依據(jù)，以大量頒布法律、發(fā)揮、規(guī)章、命令及裁決為手段，對微觀經(jīng)濟(jì)主體（主要是企業(yè)）的不完全是公正的市場交易行為進(jìn)行直接的控制或干預(yù)。”上述說法雖有分歧，但其核心內(nèi)涵還是有著較多的共性的，綜合起來說政府管制的實(shí)質(zhì)，就是在以市場機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)條件下，被賦予管制權(quán)的政府行政機(jī)關(guān)為了矯正和改善市場機(jī)制內(nèi)部不完善問題而對私人及經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。政府的管制按照政府對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)的路徑來看，可分為直接管制和間接管制。前者主要是指政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)通過有關(guān)市場準(zhǔn)入、行政許可、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)等法規(guī)而直接對市場進(jìn)行管制的行為。間接管制，是指由政府的司法機(jī)構(gòu)通過一定的法律程序而對企業(yè)的正當(dāng)競爭和壟斷行為進(jìn)行的管制。而直接管制又分為兩種，即經(jīng)濟(jì)性管制（economic regulation）和社會性管制（social regulation）兩大類。前者主要是解決由自然壟斷、過度競爭和信息不對稱所產(chǎn)生的問題，如壟斷租金、進(jìn)入壁壘、欺詐競爭、強(qiáng)行交易等。正如日本學(xué)者植草益所言“經(jīng)濟(jì)性規(guī)制就是指在自然壟斷和存在信息偏在的領(lǐng)域，主要為了防止發(fā)生資源配置低效和利用者的公平利用，政府機(jī)關(guān)用法律權(quán)限，通過許可和認(rèn)可等手段，對企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財(cái)務(wù)會計(jì)等有關(guān)行為加以規(guī)制。”社會性管制主要是解決由外部性和信息不對稱所產(chǎn)生的問題，如環(huán)境污染、自然資源的掠奪開發(fā)、傳染性疾病、消費(fèi)者權(quán)益維護(hù)、職業(yè)安全與健康等。如日本學(xué)者植草益所言社會性管制是指“以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、環(huán)境保護(hù)和防止災(zāi)害為目的，通過對物品和服務(wù)的質(zhì)量及伴隨它們的提供而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定的標(biāo)準(zhǔn)，并從根本上限制特定行為的規(guī)制。”

三、管制型政府理論述評

（一）政府管制的原因：市場失靈

政府管制的產(chǎn)生是與市場失靈相聯(lián)系的，當(dāng)市場機(jī)制不能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，即出現(xiàn)市場失靈時(shí)，政府就通過管制以矯正和改善市場機(jī)制存在的缺陷，干預(yù)資源配置。通常引起市場失靈的因素主要有：市場勢力（如：壟斷）、信息不對稱、外部性、內(nèi)部性、不完全競爭、公共物品、公正分配失靈、非價(jià)值物品的生產(chǎn)（如：毒品、武器等形成的交易市場）、風(fēng)險(xiǎn)與收益的市場失靈（如：高技術(shù)行業(yè)由于風(fēng)險(xiǎn)與收益的不對稱，從而缺乏與社會發(fā)展需求相吻合的投資）。這些市場失靈現(xiàn)象為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了前提條件。

（二）政府管制的低效：管制失靈

市場失靈是政府管制的必要條件，但不是充分條件，因?yàn)檎苤埔灿锌赡苁ъ`。當(dāng)政府行為不能實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置，而且產(chǎn)生了尋租、腐敗等扭曲資源配置的市場績效，也就會出現(xiàn)管制失靈現(xiàn)象。這時(shí)的市場要求是希望政府放松管制。卡恩曾對管制失靈現(xiàn)象提出過批評，認(rèn)為管制“壓制技術(shù)革新，姑息無效率性，引起工資和價(jià)格螺旋式上升，發(fā)生嚴(yán)重的資源無效率配置，引起成本推動(dòng)型通貨膨脹那樣的無益競爭擴(kuò)大，拒絕采取在競爭市場中所提供的收費(fèi)多樣性和質(zhì)量選擇。”卡恩的批評有些過于嚴(yán)厲，但也反映了當(dāng)時(shí)要求放松管制的強(qiáng)烈呼聲。從理論上講政府管制與市場機(jī)制相互替代的機(jī)理是：市場失靈對政府管制產(chǎn)生了需求，當(dāng)政府管制的預(yù)期收益大于管制成本時(shí)，政府管制便替代市場機(jī)制干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。政府管制的預(yù)期收益與市場失靈的程度正相關(guān)，即市場失靈的程度越高，通過政府管制所獲得的預(yù)期收益越大，反之越小。管制的效果取決于許多因素，包括公務(wù)員的專業(yè)知識，可用資源的數(shù)量，政治經(jīng)濟(jì)約束等等。但正如學(xué)者周學(xué)榮所言：“政府管制與市場機(jī)制功能發(fā)揮不是一種簡單意義上的相互替代，而是一種不斷調(diào)整的動(dòng)態(tài)變遷過程。”政府管制的這種成本—收益分析是評估政府管制績效的最常用的一種方法。應(yīng)該說，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府管制是一把雙刃劍。超出了一定的范圍，或者是運(yùn)用方式不當(dāng)，政府管制的作用就會大打折扣，嚴(yán)重時(shí)可能還會事與愿違。市場失靈以及追求社會公正才是政府管制的大前提。中國作為發(fā)展中國家，為了向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，政府采取一定的管制措施是必要的，但政府需要提高評估管制的效果，采取一定政策以改進(jìn)管制效率，改進(jìn)管制的終極目的應(yīng)是為了提高經(jīng)濟(jì)效率和實(shí)現(xiàn)社會的公正。（作者單位：武警警官學(xué)院人文社科系）

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