論我國反壟斷法中對行政壟斷的界定

摘要：自2000年8月1日《中華人民共和國反壟斷法》出臺，直至2012年6月1日最高人民法院出臺的《反壟斷法》司法解釋正式實施，學術界對《反壟斷法》進行的討論一直此起彼伏，特別是關于行政壟斷的討論。行政壟斷是具有中國特色社會主義制度下的一個特有概念。它在我國普遍存在，且危害極大。如何對其進行規制，這是用法律手段解決行政壟斷問題的前提，也是我國社會經濟發展的客觀要求。

關鍵詞：行政壟斷；界定；規制

與西方發達國家的《反壟斷法》主要針對經濟性壟斷不同，由于多年來計劃經濟的思想，或者由于尚不成熟的市場條件，我國經濟生活中的限制競爭主要的仍然不是來自企業，而是來自舊體制下的行政權力。[1]因此我國反壟斷立法除了要借鑒西方發達國家的立法經驗對經濟性壟斷做出規制外，還必須依法對相對更為嚴重行政壟斷進行規制，要旗幟鮮明地反對行政壟斷。[2]

一、行政壟斷的構成要件

正確界定行政壟斷行為是追究其法律責任的前提，只有明確了行政壟斷行為的構成要件，才能進一步對行政壟斷行為做具體認定和處理。關于行政壟斷的構成要件，在這里筆者認為行政壟斷行為的構成要件應當包括行政壟斷行為的主體、客體、主觀方面和客觀方面等四個部分。

（一）行政壟斷的主體要件。在行政壟斷四個構件中，主體要件及其重要。在我國《反壟斷法》中將行政壟斷的主體規定為：行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。因此，在我國《反壟斷法》中，明確規定具有管理公共事務職能的組織的也是行政壟斷的主體。

（二）行政壟斷的主觀方面要件。行政壟斷的主觀方面要件，是指行政壟斷是否以行政壟斷主體的主觀故意為必要條件。從反壟斷法理論關于壟斷狀態與壟斷行為的一般論述來看，兩者的主觀要件是不同的。所謂壟斷狀態就是“指在某種商品或商業服務領域內，因市場規模、市場結構的原因產生市場弊害的情形”。壟斷行為是市場經營者為了獲取超額壟斷利潤而故意實施限制、排斥競爭的行為。這種限制、排斥競爭的行為主觀上出自故意，客觀上對市場競爭造成損害，因而絕大部分國家都在立法中明確反對。

針對我國實際，從法律層面考慮，將行政壟斷狀態納入反壟斷是不可欲求的。因此，只有以限制競爭為主要目的的行政壟斷行為才屬于行政壟斷。行政壟斷的主觀要件只能表現為故意。

（三）行政壟斷的客體要件。行政壟斷的客體即行政壟斷所侵犯的社會關系。從法律角度觀之，不管是濫用經濟優勢地位、合謀限制競爭，還是行政壟斷，都是對國家強制性法律的違反，都對國家、社會有害。行政壟斷與濫用經濟優勢地位、合謀限制競爭等壟斷形式一樣，它所侵害的社會關系是市場的公平競爭秩序，是為國家法律所保護的社會主義市場競爭關系。實踐中行政機關的非法行為有很多，所侵害的社會關系也非常復雜，既有侵害國家行政管理秩序的，也有損害了國家、集體、公民財產權利或人身權利的。判斷一種行政非法行為是否是行政壟斷的標準就是看這種非法行為所侵害的社會關系是不是競爭關系。只有侵犯市場競爭關系的行政非法行為才是行政壟斷。

（四）行政壟斷的客觀方面要件。行政壟斷的客觀方面要件即行政壟斷的客觀表現，概括為濫用行政權力。在我國《反壟斷法》中采用了列舉式規定。

二、我國反壟斷法對行政壟斷界定的不足

（一）反壟斷法對“濫用行政權力”缺少一般性界定。

我國反壟斷法沒有對“濫用行政權力”進行界定，會導致實際操作中對“濫用行政權力”的理解出現歧義和偏差，從而影響了對“行政壟斷”的認定。

（二）反壟斷法對行政壟斷行為制裁力度過輕。

《反壟斷法》第五十一條規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。” 反壟斷法對行政性壟斷行為，只能由實施該行為的上級政府責令其改正，而監督檢查機關卻不能直接責令其撤銷改正，這也很大程度上導致了執法不力，不利于規制行政壟斷行為。

（三）反壟斷執法機構對行政壟斷行為沒有直接的管轄權。

《反壟斷法》第五十一條規定：“反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議。”反壟斷法只賦予反壟斷執法機構對行政壟斷行為的建議權，而沒有直接的執法權，這是反壟斷法的一大缺陷。

（四）反壟斷法缺少對行政壟斷的司法救濟。

反壟斷法僅規定了行政壟斷的行政救濟方式，而沒有規定對行政壟斷的司法救濟方式，不利于制止行政壟斷行為。

三、對我國反壟斷法規制行政壟斷的完善建議

（一）反壟斷法應當對“濫用行政權力”做出界定

反壟斷法除了界定“濫用行政權力”的含義之外，還應當對“濫用行政權力”的例外情形做出規定，以便更全面的認定“濫用行政權力”。已有學者分析了不屬于濫用行政權力的例外情形：“（1）國家主管機關對在計劃經濟向市場經濟轉換過程中出現的有些問題而采取的行政措施。例如，為解決‘蠶繭大戰’、‘棉花大戰’中的問題而采取的一些行政措施。（2）政府及其所屬部門為扶持少數民族地區、貧困地區發展經濟而采取的一些行政措施。（3）政府及其所屬部門為保障人民的人身、財產安全或者生產安全，限定他人購買其指定的企業（即能生產、銷售符合安全、衛生標準的商品的企業）的商品。但也要掌握一點，就是有幾個或者許多經營者都生產、銷售能符合安全、衛生標準的商品，就不應指定。”

（二）反壟斷法應當規定嚴格的行政壟斷責任

行政壟斷之所以屢禁不止，愈演愈烈，最重要的原因便是法律責任不明確、不嚴厲。行政責任也不應僅限于責令改正或撤銷決定以及處罰責任人，而應追究行政機關的行政責任，應特別強調罰款這一責任形式。除了罰款，反壟斷法還應當對行政壟斷行為的直接受益者或者參與行政壟斷行為的經營者規定制裁措施，處罰依靠行政性壟斷獲益的經營者。設定對“受益者”的罰沒違法所得和行政罰款的責任，有利于阻卻在行政權力的庇護下進行不公平交易，牟取高額利潤的經營者，從而制止行政壟斷。

（三）反壟斷法應當完善反行政壟斷執法機構，并賦予其對行政壟斷直接的管轄權

我國現在由國家商務部、國家工商行政管理總局和國家發展改革委員會三家機構分頭執行反壟斷法。這種多頭執法導致執法成本高而效率低下。俄羅斯、烏克蘭、美國、德國等國家都根據本國國情成立了獨立、權威的反壟斷執法機構，并且賦予其強大的執法權力。因此，我國應當借鑒國外的先進經驗，建立獨立、權威的反壟斷執法機構，并賦予反壟斷執法機構享有對行政壟斷的管轄權。

（四）應當建立行政壟斷的司法救濟制度

行政壟斷具有嚴重的社會危害性，僅僅依靠行政救濟不足以抑制其社會危害，也不足以保護受侵害的權益，只有采取司法救濟才能彌補行政救濟之不足。可以借鑒《民事訴訟法》中公益訴訟制度，建立行政公益訴訟制度。行政公益訴訟，是指為維護公共利益而提起的行政訴訟，它動員各方面的力量對違法行政行為提起訴訟，對受到侵害的公共利益進行救濟。從而將行政壟斷納入到司法領域予以規制。（作者單位：揚州大學）

參考文獻

[1]王曉曄.行政壟斷問題的再思考[J].中國社會科學院研究生院學報.2009（4）.

[2]王曉曄.競爭法研究[M].中國法制出版社，1999.10-11.