新形勢(shì)下如何進(jìn)一步深化外資審計(jì)

從外資審計(jì)工作現(xiàn)狀來看，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)行的外資審計(jì)主要指國(guó)外貸援款項(xiàng)目審計(jì)，因此，外資審計(jì)的對(duì)象主要是政府外債，外資審計(jì)實(shí)際上是外債項(xiàng)目審計(jì)。具體來說，審計(jì)機(jī)關(guān)外資審計(jì)業(yè)務(wù)主要包括兩個(gè)方面：一是“對(duì)外公證”，二是“對(duì)內(nèi)監(jiān)督”。由于對(duì)外審計(jì)公證關(guān)系到我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)在國(guó)際上的聲譽(yù)問題，質(zhì)量要求更高、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)更大，多年來外資審計(jì)重在“對(duì)外公證”。近幾年加強(qiáng)了對(duì)資金使用單位的資產(chǎn)負(fù)債損益狀況和資金使用情況的監(jiān)督，組織了一些專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，在減少資金損失浪費(fèi)、促使加強(qiáng)政府外債管理等方面發(fā)揮了一定的作用。

外資審計(jì)是一項(xiàng)政策性強(qiáng)，敏感度高的工作，在立項(xiàng)依據(jù)、報(bào)送對(duì)象、審計(jì)要求、報(bào)告形式等方面與其他專業(yè)審計(jì)不盡相同。

1.外資審計(jì)立項(xiàng)依據(jù)：一是上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)授權(quán)，即由審計(jì)署授權(quán)，一般是一次授權(quán)連續(xù)審計(jì)3～5年，且從2007年外資公證審計(jì)改革以后，國(guó)外貸援款項(xiàng)目的公證審計(jì)只授權(quán)到省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)直接組織實(shí)施，地市審計(jì)機(jī)關(guān)外資審計(jì)人員作為審計(jì)組成員參加審計(jì)。二是委托審計(jì)，外資項(xiàng)目審計(jì)本質(zhì)是財(cái)政部委托審計(jì)署審計(jì)的項(xiàng)目，因?yàn)椋袊?guó)際金融組織貸、援款項(xiàng)目和外國(guó)政府貸、援款項(xiàng)目，在協(xié)議條款中均要求提供項(xiàng)目執(zhí)行期一年一度的中英文的審計(jì)報(bào)告。

2.外資項(xiàng)目是上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)授權(quán)又是財(cái)政部對(duì)貸款方的承諾，故外資項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告，既要報(bào)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，也要報(bào)貸援款方，由于財(cái)政部轉(zhuǎn)貸給了地方財(cái)政部門，又是本級(jí)政府的外債。因此重大問題還要報(bào)市政府，可見涉外項(xiàng)目在管理上是有其特殊性的。

3.外資項(xiàng)目審計(jì)時(shí)間要求是剛性的，在貸款協(xié)定中就已明確，世、亞行項(xiàng)目是每年6月30日前必須報(bào)送，外國(guó)政府和其他金融組織一般在9月30日前必須報(bào)送。

4.報(bào)告形式不同。外資項(xiàng)目審計(jì)出具的報(bào)告是四種意見，即無保留意見、保留意見、否定意見和無法發(fā)表意見。

由于人力、環(huán)境以及外資項(xiàng)目特殊性等因素的制約，外資審計(jì)工作還存在著一些較為明顯的問題需要解決，外資審計(jì)存在的問題及成因：

一是審計(jì)深度、力度不夠。由于外資項(xiàng)目大多集中在農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育、水土保持、扶貧等領(lǐng)域，點(diǎn)多面廣，省審計(jì)廳不可能進(jìn)行全面審計(jì)，只能采取逐級(jí)授權(quán)的方式，由省廳審計(jì)省本級(jí)項(xiàng)目辦，授權(quán)市、縣審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)相應(yīng)的項(xiàng)目執(zhí)行單位。而資金的收支主要發(fā)生在具體項(xiàng)目執(zhí)行單位，基層審計(jì)機(jī)關(guān)受人力、任務(wù)、外資審計(jì)經(jīng)驗(yàn)等方面的制約，加之地方政府對(duì)外資審計(jì)查出問題如何反映和處理等方面認(rèn)識(shí)上的不同，到省一級(jí)匯總項(xiàng)目審計(jì)情況時(shí)，就難以準(zhǔn)確、全面掌握各地外資利用中發(fā)現(xiàn)的問題，審計(jì)報(bào)告總顯得深度、力度不夠，分量過輕。

二是審計(jì)范圍過窄，效益審計(jì)內(nèi)容涉及很少。目前的外資項(xiàng)目審計(jì)，主要還集中在對(duì)財(cái)務(wù)收支及項(xiàng)目執(zhí)行的審計(jì)上，很少涉及項(xiàng)目立項(xiàng)的科學(xué)性、合理性，項(xiàng)目效益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目概算調(diào)整部分的工程預(yù)（決）算等方面，遠(yuǎn)未達(dá)到對(duì)項(xiàng)目審計(jì)的要求。造成這一問題的主要原因有以下幾方面：（一）外資項(xiàng)目審計(jì)時(shí)間要求緊，大部分項(xiàng)目集中在每年度6月底以前必須出具報(bào)告，無暇拓寬范圍，同時(shí)也無法講求深度；（二）相應(yīng)的法規(guī)滯后。如對(duì)外資項(xiàng)目竣工決算審計(jì)，若干年來一直沒有明確的法規(guī)依據(jù)，造成開展這項(xiàng)工作的程序難以掌握。

三是如何處理好對(duì)外公正、對(duì)內(nèi)監(jiān)督的關(guān)系難度很大。外資項(xiàng)目審計(jì)的職能有別于其他行業(yè)審計(jì)，最大的特點(diǎn)即具有對(duì)內(nèi)監(jiān)督、對(duì)外公正的雙重職能。實(shí)際上是把國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督職能和中介組織的公正職能合二為一。這就給國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)外資項(xiàng)目增加了難度。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職能以監(jiān)督為主，監(jiān)督就要涉及對(duì)所發(fā)現(xiàn)的問題按程序依法進(jìn)行處理，也就是要將問題先在審計(jì)報(bào)告中反映出來，然后才能作出審計(jì)決定進(jìn)行處理處罰，而目前向國(guó)際組織提供的公正審計(jì)報(bào)告要求“內(nèi)外合一、如實(shí)披露”，在目前的審計(jì)管理體制下，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)做到這一點(diǎn)難度很大。

四是人員少、任務(wù)重的矛盾十分突出。這個(gè)矛盾在整個(gè)國(guó)家審計(jì)工作中普遍存在，但外資審計(jì)領(lǐng)域尤為突出。

深化和加強(qiáng)外資審計(jì)工作中的主要思路：

1.重視審前調(diào)查。摒棄以往在審計(jì)工作中“重審計(jì)實(shí)施、輕審前調(diào)查”、“重披露問題、輕原因分析”等“經(jīng)驗(yàn)審計(jì)”的做法，審前調(diào)查、審計(jì)實(shí)施和報(bào)告編寫三個(gè)階段并重。審前調(diào)查期間，通過聽取情況介紹、實(shí)地查看工程進(jìn)展情況、收集有關(guān)資料、提取相關(guān)數(shù)據(jù)等方式，摸清項(xiàng)目的基本情況，確定應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問題。新的審計(jì)思路，抓住了審計(jì)重點(diǎn)、縮短了審計(jì)時(shí)間、開拓了審計(jì)視角。

2.深入細(xì)致開展審計(jì)。一是賬面審計(jì)與實(shí)地查看相結(jié)合。由于外國(guó)貸援款項(xiàng)目點(diǎn)多面廣的特點(diǎn)，審計(jì)如簡(jiǎn)單停留在賬面資料上，則無法真實(shí)反映項(xiàng)目實(shí)際情況，因而審計(jì)組對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了實(shí)地抽查并就查看的一些情況向相關(guān)人員進(jìn)行了問詢，從而發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目在執(zhí)行中存在的問題；二是深入分析產(chǎn)生問題的原因。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，我們從不同角度實(shí)事求是的剖析其主客觀原因，而不是簡(jiǎn)單的歸結(jié)為被審單位的問題。

3.規(guī)范審計(jì)操作。在外資項(xiàng)目實(shí)施過程中，嚴(yán)格按照省廳的要求編制審計(jì)取證材料、審計(jì)工作底稿，審計(jì)查證的事項(xiàng)做到及時(shí)核實(shí)、取證，保證審計(jì)證據(jù)充分、可靠，審計(jì)工作底稿做到內(nèi)容完整、定性準(zhǔn)確、手續(xù)完備。

4.逐步實(shí)現(xiàn)外資效益審計(jì)。結(jié)合財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，以真實(shí)性、合法性為基礎(chǔ)，效益審計(jì)的評(píng)價(jià)依據(jù)必須建立在真實(shí)合法的會(huì)計(jì)信息基礎(chǔ)之上，否則，依據(jù)虛假錯(cuò)誤的會(huì)計(jì)信息做出的效益審計(jì)評(píng)價(jià)將是不科學(xué)的，做出的評(píng)價(jià)結(jié)論也是錯(cuò)誤的，同時(shí)也會(huì)給國(guó)家利用外資的方針政策和宏觀經(jīng)濟(jì)管理傳遞錯(cuò)誤的信息。因此，外資效益審計(jì)必須以真實(shí)性、合法性為基礎(chǔ)，在真實(shí)合法的基礎(chǔ)上選擇突破口，對(duì)可能存在鋪張浪費(fèi)、效益低下、效率不高或控制薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)。在經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性的某一個(gè)方面有所側(cè)重，尋找評(píng)價(jià)的最佳突破口，達(dá)到審計(jì)的預(yù)期目標(biāo)。

（作者單位：景德鎮(zhèn)市審計(jì)局）