基層人民銀行內部控制審計初探

內部控制審計是指以內部控制為對象，建立在合規審計基礎上的管理審計，其特點是，從風險和控制的角度發現內部控制中存在的缺陷和不足，分析產生問題的原因，提出解決問題的方法。實施內部控制審計，對于基層人行加強內部管理，防范與化解內部風險，促進安全、有效地履行中央銀行各項工作職責具有十分重要的意義。本文就當前基層人行實施內部控制審計的必要性、如何開展內部控制審計、開展內部控制審計面臨的問題和對策，談幾點粗淺看法。

一、基層人民銀行開展內部控制審計的必要性

近幾年國際金融動蕩，使我國經濟發展面臨著嚴峻復雜的局面，對人民銀行履行金融調控、金融穩定、金融服務職責提出了嚴峻的考驗。如何以科學、高效的內部審計工作，促進人民銀行職能的正確履行和人民銀行事業的健康發展，是人民銀行內審工作的根本任務，是內審部門最重要的科學發展實踐。因此，內審部門探索開展內控審計，及時對基層央行內控風險狀況進行識別和判斷，并督促其建立健全完善的內控機制，不僅是有效行使各項職責的內在需要，也是提高內部管理水平和服務質量的迫切需要。對當前基層央行各項工作的開展具有積極的推動作用和現實意義。

1.開展內部控制審計是內部審計工作職責的要求。中國內部審計協會將內部審計定義為：“組織內部的一種獨立、客觀的監督和評價活動，它通過審查和評價經營活動及內部控制的適當性、合法性和有效性來促進組織目標的實現”（內部審計準則，2003年）。這一定義說明內部審計工作的主要職責就是審查和評價內部控制的適當性、合法性和有效性。

2.開展內部控制審計，有利于提高基層人行干部職工的內控意識，樹立內控理念，改善內部控制環境。內部控制環境是內部控制的前提和基礎，開展內控審計及時反映和暴露內控建設工作中存在的問題和隱患，有利于促使在央行文化建設中反映內控的要求，用內部控制文化打造內部控制環境；開展內控審計使員工提高對內部控制的認知程度和參與意識，自覺接受內控機制的約束，樹立良好的道德風尚和正確的人生觀，用良好的行為規范完善內部控制環境。

3.加強對內控審計監督，有利于控制管理風險。通過內控審計使基層行領導者認識到一個健全有效的內控體系是各級行各部門賴以生存和發展的生命線，是防范和化解各種風險的重要手段和有效途徑，并充分認識自身在內部控制中承擔的責任，重視并自覺維護內部控制的權威性，提高各級行領導層、管理層的內控意識，不斷加強內部管理，規范運作，實現工作效率的提高。

二、內部控制審計的內容和方法

1.內部控制審計的內容。

人民銀行多年來都把制度建設作為工作重點，不斷建立健全內控制度，因此在內部控制審計時不應把內控制度建設作為主要審計內容，而應把風險識別和應對、內部控制活動作為重要的內容來審計。一方面通過審計促進基層人行開展風險性控制，著力做好風險防范工作，對風險點進行研究，搞清楚目前人民銀行到底有那些風險點清，這些風險點隨著業務的發展和變化，在形式和內容上發生了那些改變，提出一些相應的控制措施。另一方面，往往由于沒有配套的內控手段，使一些制度規定難以得到落實，而起不到內部控制的作用，因此內部控制活動顯得尤為重要，要通過對內部控制活動的審計，促進基層人行更新控制觀念，在內部控制活動中選擇科學恰當的內控手段進行控制。

2.內部控制審計的方法。

內部控制審計的方法要靈活多樣，要根據內部控制審計的特點，針對不同的審計內容，決定抽取相關資料的內容、范圍和程序，合理使用詢問、問卷調查、實地觀察、進行符合性和實質性測試等審計方法。特別需要強調的是，在審計過程中，要突出審計評價及其分析，要從內控的角度分析審計發現的問題，要把每種現象放到整個內控體系中進行分析，不能就事論事。

三、基層人民銀行內部控制存在的問題和開展內部控制審計的難點

1.認識不到位。無論是被審計單位干部職工，還是部分內審工作人員，許多人都沒有認識到內部控制是滲透到各項業務及辦公事務、貫穿于各項工作始終及每個操作環節的動態機制。目前對內部控制存在兩種糊涂認識，一是把內部控制和內控制度劃等號，簡單地把內部控制理解為整章建制，過分強調制度的剛性，導致制度規范過細過濫，不能得到有效落實；二是把檢查監督等同于內部控制，導致重復檢查，業務部門對各項檢查應接不暇，對枝節問題糾纏不休，而呼略內控的根本性問題。認識上的不到位直接影響到基層行內部控制的加強和內部控制審計活動的順利開展。

2.審計評價標準不明確。由于缺乏一個公認的對內部控制完整性、合理性及可行性的評價標準體系，基層人民銀行開展內控審計缺乏參照指標，往往只能簡單地就事論事，對照規章制度進行較膚淺的檢查，即使自己制定出一套內控評價指標，但評價細則難以全面反映業務的重要性和風險性，評價指標難以進行證實、測試和量化，評分標準較籠統，對缺乏可比性的不同業務的評審更難以統一和平衡。另一方面，任何一種評價方法最終都將歸結到以文字對內部控制進行定性評價和描述，但沒有規范的匯集歸納信息的模式，評價描述難免帶有主觀隨意性，無法避免出現偏差。

3.審計手段方法存在局限。一是審計方式比較單一。內部控制審計對一個單位和部門的審計和評價不僅是對與不對的問題而擴大到好與不好的問題，而目前基層人民銀行內審人員已經習慣了合規性審計，習慣按照以往的內審項目操作程序進行審計，不善于突出審計評價及其分析，不善于從內控的角度分析審計發現的問題。二是評審手段落后。基層人民銀行開展內部控制審計基本是依靠手工操作完成，盡管有的基層行開發運用了內控評審信息系統進行非現場評審，但現場審計還是純手工方式，造成審計人員工作量大，評審的效率不高，有時因為時間緊、任務多，不可避免地影響審計工作的質量。

4.內控信息交流不充分。由于基層人民銀行內控審計工作剛起步，審計與被審計雙方信息不對稱的矛盾較為突出：一是盡管各業務部門的內控信息日益增多，但報送的內控信息資料單一，僅限于各業務部門的內控制度匯編，不能動態反映內控現狀；二是內控信息傳遞的時效性較差，存在信息滯后、失效現象；三是渠道不夠暢通，平時交流很少，僅僅依靠內審的前期準備階段收集內控信息資料或進行臨時性交流，不利于審計工作的開展。這些矛盾都直接影響到審計部門準確及時并最大限度地獲取內控信息，從而影響內部控制審計的有效開展。

四、基層人民銀行內控建設和開展內部控制審計的對策

1.提高對內部控制的認識。通過學習、宣傳和內部控制專項審計的開展，使基層人民銀行廣大干部職工充分認識到內部控制本質上是一個過程，是一個單位的內部管理行為，一個健全有效的內控體系是各級行各部門賴以生存和發展的基礎。要防止把內控制度等同于內部控制、把檢查監督等同與內部控制的狀況繼續存在。

2.建議上級內審部門制訂統一的內部控制審計評價標準。在內部控制審計中，對被審計單位的內部控制進行評價，必須要有一個客觀可行的對照標準。COSO報告提供了一套完整的內部控制評價標準，在如何評價內部控制有效性方面取得了重大突破，人民銀行可引用、參考，根據各項業務、內部管理的要求，建立健全人民銀行內部控制評價的標準，以便于審計人員依據審計結果，對照標準模式對被審計單位的內部控制是否健全、是否有效作出客觀、準確的判斷。

3.基層行領導要正視目前內審隊伍的現狀，切實采取有效措施，加強基層央行內審隊伍建設。根據人民銀行職能調整后的需要，結合工作實際，合理配備和調整內審干部，對不適應內部審計工作，政治理論和業務素質達不到要求的審計人員要堅決調離，及時將綜合分析能力強、科技水平高、懂業務的專業型、復合型人才充實到內審干部隊伍中，逐步建立高素質的內審監督隊伍，以適應新形勢下開展內控審計的需要。

4.基層行在內審工作安排，審計項目立項上應積極支持內審部門審計業務創新工作，有效發揮內審部門的再監督作用，確保其在內控建設上權威性?；鶎觾葘彶块T要高度重視內控在提高內部管理，規范業務操作，確保各項工作正常有效開展的重要性，積極轉變工作思路，真正把內部控制審計工作擺上議事日程，采取有效措施積極推進和探索內控審計的工作方法、方式，不斷進行總結和完善，逐步實現內控審計工作的制度化、規范化。

（作者單位：中國人民銀行南豐縣支

行、中國人民銀行撫州市中心支行）