中國城鎮化推進過程中的五個問題

摘要：本文就城市與城市化的含義、黨的工作重心與重點、治理城市病與城市發展、保老城與建新城的關系等中國城鎮化推進過程中涉及的重要問題進行了論述。提出了“城市包含了城鎮，城市化就等于城鎮化”，“不要把城市化等同為土地城市化，對城市化必須進行多維度的定義”，“城市化不僅是一個人口集聚、財富集聚、技術集聚、服務集聚的過程，同時也是一個生活方式、生產方式、管理方式、國民意識轉變的過程”等理念。中國特色的城市化之路必須選擇以城市群為主導的發展模式，要把農民工問題和城中村問題納入到 “三農”中，新時期下，中國“三農”問題已演變成“四農一村”問題。最后，以杭州為例，指出必須堅持“寓城市發展于治理城市病之中”的方針，在保老城與建新城之間找到一個最佳的平衡點，實現城市的有機更新。

關鍵詞：城市化；四農一村；城市病；城市有機更新

中圖分類號：F291

習近平總書記在2012年12月召開的經濟工作會議上指出：“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量。城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。”“我們要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。”李克強總理也指出：“城鎮化是擴大內需的最大潛力”，“展望未來，城鎮化是我國經濟增長的巨大引擎。”我們認為，城市興則天下興，城市穩則天下穩，城市安則天下安。從某種意義上說，一部人類發展的文明史就是一部城市發展史，21世紀的中國，在經歷了幾千年的發展后，中國城市正迎來前所未有的歷史性機遇，中國城市化已成為人類進步和全球經濟增長的強大引擎和核心動力。當前推進中國城市化進程，必須進一步明確以下五個問題。

一、何謂“城市”？

“城市”一詞，在西方最高出現于拉丁語（civitas）中，意思是公民組成的社區。在漢語中，城市是由“城”和“市”兩個漢字組合而成，“城”指的是圍繞人口集聚區建造的房屋工事，比如城墻、城堡，“市”指的是進行商業活動的集市，把“城”和“市”兩個字聯系在一起，也就是把防御功能和商貿功能聯系在一起的地方就是所謂的“城市”，也可以說城市就是城墻加集市。在《不列顛百科全書》上，對城市的解釋是：“一個相對永久性的，高度組織起來的人口集中的地方”。目前世界多國都是以人口集聚的數量作為確定城市的主要依據，這也非常便于對城市的界定，如聯合國就把居住人口在兩萬以上的地區統稱為城市。在我國1989年頒布的 《城市規劃法》中有最權威的解釋：“本法所稱城市是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮”。中華人民共和國標準之“城市規劃基本術語標準”第2.0.2項指出：“城市（城鎮）指以非農產業和非農業人口集聚為主要特征的居民點。包括按國家行政建制設立的市和鎮。”第2.0.6項指出：“城鎮化指人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程，又稱城鎮化、都市化。”所以國家統計局統計的是城市化率，它的基礎是城鎮人口，也把鎮人口統計在內。引用上述界定，想說明我們不要在“城鎮化”和“城市化”以及“城鎮”和“城市”兩對概念上再引起一番新的爭論。筆者認為城市包含了城鎮，城市化就等于城鎮化。在中國，無論從字面上進行解釋，還是從規劃上進行界定，“鎮”都已經包含在“城”里面了，所提的“城市化”，就是黨的十八大報告提的“城鎮化”，這是一對同義詞。數千年的城市發展史證明：城市是人類文明的搖籃，城市是文化進步的載體，城市是經濟發展的動力，城市是國家和制度的象征，城市是農村發展的引領者，城市是人類追求美好生活的階梯。

二、何謂“城市化”？

筆者認為，不要把“城市化”等同為“土地城市化”，城市化是與城市相伴的一個非常重要的概念，對城市化必須進行多維度的定義。所謂城市化，從人口學的角度看，城市化就是農村人口向城市人口集中，農民變市民，城市人口不斷增長的過程；從地理學的角度看，就是城市向周邊地區擴張，農村變城市，城市規模不斷擴大，新興城市不斷涌現；從社會學角度看，城市化就是城市文明向農村傳播，城市的生活方式、組織方式、管理方式取代農村的生活方式、組織方式、管理方式的過程；從經濟學角度看，城市化就是生產要素向城市集聚，城市生產方式取代農村生產方式的過程。可見，城市化不僅是一個人口集聚、財富集聚、技術集聚、服務集聚的過程，同時也是一個生活方式、生產方式、管理方式、國民意識轉變的過程。

三十年來，在中國城市化發展規模的選擇上，一直存在四種不同的觀念。

其一，以小城鎮為重點的發展模式。這種觀點認為：為了避免出現西方國家曾經出現過的城市發展而鄉村凋敝、發展中國家大城市過度城市化的現象，根據中國的具體實際國情，中國應大力發展小城鎮，走以小城鎮為主、大中城市為輔的城鎮化道路。20世紀80年代，還出現了更為極端的觀點，即集鎮化論，認為“鄉村集鎮化是符合我國國情、具有卓越遠見的農村城市化的一條獨特道路”。

其二，以中等城市為重點的發展模式。這種觀點認為：中國城市化要以發展中等城市為重點，發揮中心城市的作用，因為中等城市兼有大小城市的優點而少有兩者的不足，中等城市在城鎮體系中有獨特作用，發展潛力和效益良好。

其三，以大城市為重點的發展模式。這種觀點認為：人口向城市集中，尤其是向大城市集中，是社會經濟發展的共同規律，中國也不能例外。不把大城市發展作為中國城市化的重點，就不可能帶動中小城市和小城鎮的發展。中國的城市化應該走大城市擴容、以發展大城市為主的模式。

其四，以城市群為主導的發展模式。這種觀點認為：中國的城市化應該走城市群（都市圈）帶動模式，城市群（都市圈）是中國最有效率的效益、最切合實際的模式。城市群（都市圈）化是一種新型的中國城市化戰略，是世界城市化趨勢在中國合乎邏輯的結果，符合中國“人多地少、資源短缺”的國情，適應可持續城市化發展的要求。

筆者認為，中國特色的城市化之路必須也只有選擇以城市群為主導的發展模式。因為，城市群是城市的“極化效應”和“擴散效應”使產業和人口在空間集聚與擴散運動的必然結果。從各國城市化的模式看，當城市化進入一定階段后，城市群已逐漸成為城市化進程中的主體形態。在城市化初期，城市化主要是以單個城市的平面擴張為主，發展到一定階段后，在市場機制作用下，必然在更大范圍內，逐步形成以特大城市為龍頭，中小城市和小城鎮集群協調分布，城市保留一定的農田、林地、水面等空間，并通過高效便捷的交通走廊相連接的城市群。

國家《十一五規劃綱要》強調“城市群的發展將作為我國推進城市化的主體形態”，《十二五規劃綱要》指出，未來5年要“構建城市化戰略格局。按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發展客觀規律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。習近平總書記早在2006年浙江省城市工作會議上就指出：“要突出城市群這個推進城市化的主體形態。城市群是現代生產力集聚過程中出現的一種城市化新形態。從近年來的實踐看，浙江省依托滬杭甬、甬臺溫、杭金衢等交通廊道，已經初步形成了環杭州灣、佉溫臺沿海、浙中三大主體城市群。”

歷史將證明，如果我們以城市群的發展作為我國推進城市化的主體形態，就有可能集大中小城市和小城鎮之長，避大中小城市和小城鎮之短，走出一條具有中國特色的城市化之路。

中國城市化要成為21世紀人類進步和經濟社會發展的主要引擎，成為中國擴大內需的最大潛力所在，就必須堅持高起點規劃、高標準建設、高強度投入、高效能管理；就必須堅持以城市化帶動工業化、信息化和農業現代化，推進經濟可持續發展；就必須堅持以城市發展方式的轉變帶動經濟發展方式的轉變。特別只有把兩個發展方式轉變一起抓，才能做到事半功倍。過去10多年，杭州為什么能夠實現又好又快發展，關鍵在于找準了比較優勢、打造了競爭優勢、構筑了發展優勢，進而走出一條避免與其他城市同質化競爭、實現差異化發展的具有杭州特色的發展之路。杭州的發展之路，如果用一句話來概括就是，以城市發展方式轉變推動經濟發展方式轉變。

三、政府的工作“重心”和“重點”統一于城市化過程中農民工問題的解決

城市是政府的工作重心。早在1949年，毛澤東同志在黨的七屆二中全會報告中指出：“從1927年到現在，我們的工作重點是在鄉村，在鄉村集聚力量，用鄉村保衛城市，然后取得城市。采取這樣一種工作方式的時期現在已經完結。從現在起，開始了由城市到鄉村并由城市領導鄉村的時期。黨的工作重心由鄉村轉移到了城市……必須用極大的努力去學會管理城市和建設城市。”毛澤東主席在會議第一天所作的報告中說：“二中全會是城市工作會議，是歷史轉折點。”60多年的實踐證明，毛澤東主席在西柏坡作出的判斷是完全正確的，中國的城市化率也從1949年的7.3%、1978年的17.9%上升到2011年的51.3%，城市人口首次超過了農村人口；我國建制市總量已從1949年的132個上升到2010年657個。為了大力推進新型城鎮化建設，2013年中央已決定召開一次全國城鎮化工作會議，足見新一屆中央領導集體對城市工作的高度重視。

“三農”是政府的工作重點。農業是我國的基礎產業，卻是一個弱質產業；農村是我國最大的區域，卻是一個弱化區域；農民是我國最大的群體，卻是一個弱勢群體。因此，我們黨歷來高度重視“三農”工作，1994年以來，每年要召開一次中央農村工作會議，專門研究和部署“三農”工作，

政府連續多年出臺一號文件，扶持“三農”工作。可見我們政府對“三農”工作高度重視。十八大報告明確提出了“促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。習近平總書記在浙江工作時曾指出：“走新型城市化道路就是要堅持把城市發展與新農村建設結合起來，走城鄉互促共進的城市化道路。”因此，我們認為城市發展離不開“三農”問題的解決，“三農”問題的解決也離不開城市的發展。只有堅持工作重心與工作重點的結合，堅持以城帶鄉、城鄉互動，才能推進城鄉一體化發展。

城市與“三農”的關系，實際上就是政府的工作重心與政府的工作重點的關系。因此，無論是由“錘頭”和“鐮刀”組成的中國共產黨“黨徽”，還是由“齒輪”和“谷穗”組成的中華人民共和國“國徽”，既象征著工人階級與農民階級聯盟，也象征著城市工作重心與農村工作重點的結合。

今天，在城鎮化的高速推進的歷史大背景下，要做好城市工作重心和“三農”工作重點相結合這篇大文章，首先必須解決三大認識問題。

第一，解決21世紀中國“三農”問題的奮斗目標是減少農民。解決21世紀中國“三農”問題的奮斗目標和價值取向應該是、也只有是減少農民，就是把現有農民中的80%轉移出去，讓一名合格的農民經營相當于過去5倍的土地，也就是說要讓盡可能少的合格農民，經營盡可能多的優質土地。

第二，減少農民是催生農民工、城中村，進而使21世紀中國“三農”問題演變成“四農一村”問題的根本動力。早在10年前，杭州就提出要解決“四農一村”問題，要把農民工問題和城中村問題一并納入到解決新時期“三農”問題的大框架下來思考。從某種意義上講，農民工問題和城中村問題都與減少農民密切相關。

需要指出的是，減少農民絕不是政府行為，而是農民的一種自發行為。過去中國是不承認農民有失業的，認為給了他土地就解決了就業問題。實際上，中國農民隱性失業現象非常嚴重。可以說，農民外出務工是中國農民為解決自身隱性失業問題，而闖出一條具有歷史意義的“血路”。農民工群體的產生不是政府引導出來的，而是中國農民自己闖出來的，這是一件天大的好事，而不是一件天大的壞事。改革開放30多年來，我們還沒有發現中國哪一個城市，特別是大城市、特大城市的黨委政府曾經做出過趕農民進城這樣的決定，如果有這樣的決定，那也絕對是錯誤的。

1985年筆者擔任過杭州市產糧第一大縣的縣長，當時所在的余杭縣剛剛完成了聯產承包責任制的落實問題，就出現了明顯的農民的失業問題。當時做過一個調研，要完成因為農民所經營的承包地只要花60個工作日就足夠了，也就是說一年有200多天是完全失業的，這就逼著這些農民要么外出務工經商，要么自己創辦鄉鎮企業，這就是中國農民進城務工的根本原因、根本的動因。可想而知，30年以后，中國農業的機械化水平大幅度提高，像余杭縣（現在是杭州市余杭區）目前耕作、插秧、收割都實現了機械化，經營和管理承包田估計連30個工作日都不要。在這樣的情況下，我們能不正視今天農民嚴重存在的“隱性失業”問題嗎？現在有人擔心，農民一旦進城以后會不會失業，這個擔心是有道理的，但是我們為什么不正視今天已經有千千萬萬的農民在自己的家鄉已經失業了。有記者在李總理第一次記者招待會上提的問題，也表達了社會上的這種擔心。農民在農村已經失業，如何解決這種“隱性失業”的問題？關于農民工市民化途徑的缺失，農民工生活在城市的底層，不同程度上存在政治、經濟、社會、文化被邊緣化的問題；由于農民工是農非農、亦工亦農，大多居住生活在“城中村”，城鄉差距、市民與農民、本地人與外地人的差距，也都集中反映在“城中村”中，如果“城中村”不改造，很有可能演變成西方的“貧民窟”，陷入拉美“中等收入陷阱”，對城市建設管理特別是社會穩定將會產生嚴重的影響。

第三，“四農一村”問題已融入中國城市化洪流中，成為中國城市化乃至現代化的第一推動力。作為城市管理者，我們之所以要研究“四農一村”問題，就是因為這些問題與城市發展息息相關。目前中國農民工的數量有2億多，20年后可能達到5億多。可以說農民工問題是中國城市化進程中面臨的最大挑戰。根據統計數據，城市人口中真正增長的部分不是本地居民的自然增長，而是外來農民工的快速增長。比如，杭州本地居民的自然增長率也只有千分之三左右，上海本地居民的自然增長率已是負數。過去10年，中國城市化率提升了10個百分點，靠的就是農民工進城。

筆者認為，目前中國必須破解的最大課題是城市化問題，而新時期中國“四農一村”問題，特別是農民工問題是其中的重中之重。要解決中國的農民工問題，必須將其放在中國城市化大背景下去考慮。在今天的中國，城市工作這一黨的工作的“重心”和“三農”工作這一黨的工作的“重點”統一于農民工問題的解決，統一于確保讓農民工在流入地城市“有收入、有房住、有書讀、有醫療、有社保、有救助、有安全、有組織”，真正做到安居樂業這一目標的實現。從某種意義上說，解決不了今天中國的城市問題，就解決不了今天中國“三農”問題。希望理論工作者和實踐工作者在城鎮化的過程中要認真、妥善地解決“三農”問題，甚至是“四農一村”的問題。同時筆者也希望相關工作考慮一下，今天的中國，不依靠城鎮化的推進、而只就“三農”問題而解決“三農”問題，這樣能夠實現嗎？

四、在治理城市病中謀求城市發展

城市化是一把雙刃劍，它在給城市帶來千載難逢的歷史發展機遇、發展動力的同時，也給城市帶來了諸多問題與挑戰。習近平總書記在中央經濟工作會議上指出：“國際經驗表明，城鎮化是自然的歷史進程，如果順勢而為、妥善引導，會成為帶動經濟發展的持續動力，順利跨越‘中等收入陷阱’；走得不好，也會帶來諸多矛盾和問題，患上‘城市病’，影響現代化進程。”

貧民窟的現象在中國是完全可以避免的，不要拿貧民窟有可能出現這一現象過于宣揚，而影響到我們對城鎮化利弊得失的準確判斷。有部分中國的城中村已經演變成了中國式的貧困窟，但是我要說，這種現象的出現不具有必然性，而恰恰是我們在過去相當長的一段時間內對城市重視和研究不夠、對城市病沒有及時治理所帶來的后果，而不是中國的城鎮化必然會產生的結果。

據預計，我國將有可能用50年左右的時間，走完西方發達國家一二百年才走完的城市化之路。這就造成了西方發達國家在不同時期漸次出現的“城市病”在我國相對短的時間里集中表現出來。因此，中國的“城市病”就具有了普遍性、特殊性、突發性和復合性的特征。要解決好這些“城市病”，難度的確很大。當前，在城市化快速推進過程中，如何避免各方面“城市病”發生“共振”，從而導致系統性城市運行風險爆發，是城市管理者應當高度關注的問題。如果在挑戰面前敗下陣來，就會造成極其嚴重的後果，“拉美現象”和“拉美陷阱”就是這方面的反面教材。

所謂“城市病”，是指在城市中存在的人與自然、人與社會以及人與人之間關系的嚴重失調或沖突的現象，又稱城市問題。其實質就是中國城市化中最突出、黨委政府最為關注、廣大群眾呼聲最高的城市民生問題。習近平總書記在2012年11月15日與中外記者見面會上曾講到：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更好水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”習近平總書記指出的人民“十個更”的期盼，實際上都與解決目前城市中普遍存在的上學難、就業難、社保難、就醫難、住房難、環境保護難等“城市病”密切有關。其實，早在兩千多年前，古希臘大思想家、大哲學家亞里士多德就說過：“人們來到城市是為了生活，人們在城市居住是為了生活得更好”。兩千年后的今天，“城市，讓生活更美好”已成為上海世博會的主題。

我們認為，要推進城市化，讓更多的人民群眾享受到美好的城市生活，就必須正視并破解城市病。只有破解城市病，才能真正使城市讓生活更美好。這就必須堅持“先治病、后發展，邊治病、邊發展，寓城市發展于治理城市病之中”的方針，從而在全黨、全社會形成推進城市化的共識。城市發展和城市治理是手段，創造美好生活才是城市發展和城市治理的最終目的。

五、城市有機更新，實現保老城與建新城的雙贏

每位城市管理者都在思考一個共同的命題——一座城市的核心競爭力究竟是什么？筆者的答案是：一座城市的核心競爭力來自于城市的老街、老宅、老樹，來自于老城，來自于城市的歷史文化遺產。因為，一座城市的核心競爭力產生于其固有的特色，也就是區別于其他城市的差異性、獨特性、甚至是唯一性，只能來自于歷史文化遺產，也就是說來自于歷史城市的景觀。城市是一個有機體，是一個生命體。一座歷史文化名城，其壽命已經長達數千年了，歷史文化遺產是絕對不能破壞和丟棄。否則就是自毀城市的特色和知名度、美譽度，最終自毀城市的核心競爭力。

但是長期以來，不少城市為推進城市現代化，誤把大樓、大道、大立交橋看成是現代化的標志，按照“拆老城、建新城”的傳統思維，大規模地拆除老宅、老街、大城，導致城市傳統風貌遭受嚴重破壞，割斷了城市歷史文脈，抹殺了城市個性，出現了“千城一面”的局面。中國城市化最可怕的結果是歐美化、同質化。“走了一城又一城，不知此城非彼城”，這種結局不僅是城市的悲哀，也是中國和中華民族的悲哀。如何在傳承歷史文脈的基礎上，推進城市現代化，實現新城建設與老城保護的雙贏，是高質量推進城市化的難解之題、必解之題。

新世紀以來，杭州在城市建設上，借鑒了西方“城市更新”理論的合理元素，并吸取了不少城市拆舊建新的現實教訓，提出了“城市有機更新”理念，明確規定50年以上的老房子不準拆，把生物學中的“生命”概念引入城市建設，把城市作為一個生命體來對待，突出“有機”二字，堅持“以民為本、保護第一、生態優先、文化為要、系統綜合、品質至上、集約節約、可持續發展”八大原則，傳承歷史、面向未來，和諧發展、科學發展，讓杭州這座古老的城市青春永駐、生命長存。筆者認為，保護與發展并不矛盾，完全可以按照“保老城、建新城”的理念，在歷史文化遺產保護與城市化推進之間找到一個最佳的平衡點和最大的“公約數”。

10多年來，杭州堅持“保老城、建新城”的理念，把保護重點放在老城，把建設重點放在新城，從而使老城保護與新城建設在空間上錯位發展。堅持“兩疏散、三集中”方針。其中“兩疏散”是指疏散大城區人口和建筑，嚴格控制老城人口總量，調整和減少老城的工業、居住和行政辦公用地，降低老城人口和建筑密度，改善老城居住生態環境，提高杭州城市品位，保持西湖及其周邊地區“三面云山一面城”的格局，保護杭州古城風貌，體現歷史文化名城的千年神韻。“三集中”是指工業向工業區集中，高校向大學城市集中，城市建設向新城區集中。推進了杭州城市建設重心從“西湖時代”邁向“錢塘江時代”。經過10多年的實踐證明，杭州之所能夠實現保護和發展的雙贏，關鍵是我們走了“保老城、建新城”這條新路。

64年前，毛澤東主席在西柏坡對全黨告誡：“必須用極大的努力去學習管理城市和建設城市”，時至今日這仍然值得我們去深思，去努力。

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（編輯：周南）