新城鎮化背景下對土地利用模式轉變的探討

[摘要]城鎮化已成我國現代化建設的歷史任務，而土地作為稀缺資源，在城鎮化進程中扮演極其重要的角色。舊城鎮化下土地利用模式滋生了部分地方政府的腐敗和官僚體系，造成耕地大面積減少，土地資源浪費嚴重，土地利用效率較低。近期提出新型城鎮化建設，對土地資源的合理利用提出了更高的要求，可以說既是機遇，也是挑戰。本文在新城鎮化背景下，探析土地利用方式的現狀，對土地利用模式的合理轉變提供一定理論依據。

[關鍵詞]新城鎮化；土地利用；轉變

[中圖分類號]F301[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）20-0082-02

近期結束的中央經濟工作會議，部署了2013年經濟工作主要任務，并提出要將城鎮化作為我國現代化建設的歷史任務。土地作為推進城鎮化的關鍵要素，與城鎮化密不可分，因此土地的合理利用對于城鎮化穩步推進、健康發展以及目標的實現具有重要戰略意義。

1新型城鎮化基本內涵

住建部副部長仇保興曾提出新城鎮化從概念到行動有六大轉型。將生態文明的理念融入城鎮化過程，堅持以人為本，以統籌兼顧為原則，突出城鄉一體化、城市集群化、農村城鎮化、節約高效、生態宜居、協調發展以及社會和諧。

新型城鎮化的“新”主要表現在由過去片面注重追求城市規模擴大、空間擴張，改變為以提升城市的文化、公共服務等內涵為中心，真正使城鎮成為具有較高綜合品質的宜居之所，使人民的生活更美好。即以人為核心，將農村人口轉移到城市，并在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現轉變，而不是單一的“土地城鎮化”。

2城鎮化進程中土地利用主要現狀

2.1城鄉土地制度的二元性

城市土地比農村土地擁有更完整的權利制度，享有更完善的權能，再加上地方政府征地中存在的種種弊病，使得大量的失地農民雖然進了城卻并沒有真正成為市民，造成人口城鎮化和土地城鎮化的脫節，農民土地權利弱化，嚴重制約了農民通過土地物權分享城鎮化和工業化成果的權利。農村土地制度表面上看集體所有，但農民個體的話語權卻很小，農民文化知識、法律意識、自我提升能力都非常的薄弱，加上信息不對等，往往在城鎮化過程中吃盡苦頭。農民被迫接受有限的征地補償，而土地升值部分被政府和開發商賺走了，進城打工在一定程度上解決了農民的生存問題，但從長遠看卻失去了一切。

2.2土地集約化利用程度及土地利用效率較低

我國土地資源稀缺，但在城市化過程中土地浪費嚴重，土地城市化的速度大大地超過了人口城市化的速度。一部分農業用地轉化為非農業用地，農村用地轉化為城鎮用地后，由于受城市土地利用利益分配機制不合理、制約手段不得力、政策引導不到位等因素的影響， 城市土地利用效率不高，建筑容積率只有0.3～0.6，遠低于發達國家1以上的水平，盲目擴大用地規模時，出現大量閑置土地。一些地方片面追求經濟增長指標，而無視土地規劃與整理，盲目招商引資，違規設立各類開發區、經濟園區，土地資源利用整體粗放。

2.3地方政府過度依賴土地財政

資料顯示，在一些地方，土地出讓凈收入占地方政府財政收入的50%以上，房地產和城市擴張帶來的稅收幾乎占地方預算內收入的40%。面對如此誘惑，地方政府官員為了追求GDP和美化政績，提高了土地價格，與投資商實現雙贏，卻剝削了一部分農民的利益。其危害主要表現在：催生土地市場泡沫，阻礙中央政府調控政策的貫徹落實，導致地方經濟結構失衡，拉大貧富差距，激化社會矛盾。

3新型城鎮化土地利用模式轉變對策

3.1實行嚴格的耕地保護制度

我國土地資源，尤其是耕地面積并不富有。

從上表中數據計算知，2000—2010年間，耕地面積平均每年減少6872.6 km²，城市建成區面積平均每年增加1761.9 km²。若再不對耕地進行控制，國家將面臨嚴峻的糧食問題。一個國家一旦到了依賴進口糧食的地步，離衰敗就不遠了。

建議將農村土地劃分為耕地和非耕地兩類：①提高耕地特別是糧食耕地征用補償標準，可在一定程度上制止亂占濫用耕地的現象。②充分調動農民保護耕地的積極性。如實行“糧食耕地永久承包制”，設立“耕地保護基金”、建立一套完善的激勵機制以鼓勵農民爭先保地，從源頭上加大對耕地的保護。③建立耕地保護執行責任制，明確責任主體。

3.2完善征地補償制度，明確農民土地權利

十八大報告明確提出，改革征地制度，提高征地補償標準，提高農民在土地增值收益中的分配比例，明確農村土地使用者的土地權利。不斷完善征地制度，使其與當今市場經濟體制相適應，完善土地權利登記制度（到戶、到塊），確保受強征影響的農民得到公平的對待；完善相關的法律法規和配套政策，建立土地征用聽證會制度，聽取村集體和農民的在重要問題上的意見，賦予農民參與權、監督權和申訴權。

探索實行“人地掛鉤”的政策，即城鄉之間城鎮建設用地的增加規模與吸納農村人口進城定居的規模相掛鉤，地區之間城鎮建設用地增加規模與吸納外來人口定居的規模相掛鉤，讓農民參與到經濟增長的過程中，分享到經濟增長的甜頭。

3.3解決地方土地財政問題

地方政府在實際操作中，往往事權重，財稅少，大部分都要上繳中央，有一定財政壓力。建議地方政府完善稅收政策，鼓勵地方發展實業，從而一步步削弱對土地財政的依賴。轉變到一定程度后，將土地出讓收入上繳國庫，納入國家土地儲備管理，用于土地復墾、土地整理和耕地保護基金。

建議中央完善對地方的審查和監管機制，根據實際情況向地方政府政策和財政傾斜，使地方達到事權與財權大體一致。改善績效審核制度，在考慮經濟元素的同時應兼顧生態環境和社會問題。

3.4加強土地領域法制建設

強化基本法律框架和其在土地領域的法治。具體包括：完善征地方面的法律法規；制定關于工商資本進入農地的法律法規；將抵押權引入農村承包地；制定集體建設用地的法律框架；制定土地儲備的法律框架；制定土地收益權抵押貸款的政策和法律。

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