遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的路徑探討

[摘要]本研究探討了遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的實(shí)施路徑。運(yùn)用綜合分析法、文獻(xiàn)資料法、入戶訪談法得出：遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的資金籌措，前期可以依靠市場(chǎng)，后期政府與集體要逐步收回自主權(quán)；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展要依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，構(gòu)建三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)發(fā)展的格局；新農(nóng)村建設(shè)要開展新農(nóng)村綜合體建設(shè)，積極努力地改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件。研究提出了跨越行政邊界限制利用建設(shè)用地指標(biāo)的指標(biāo)周轉(zhuǎn)置換機(jī)制；跨越行政級(jí)別限制杜絕貪污腐敗的土地管理監(jiān)督機(jī)制；以及復(fù)墾土地量質(zhì)并重，切實(shí)保證耕地總量占補(bǔ)平衡的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]土地利用；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)；綿陽(yáng)市楊家鎮(zhèn)

[中圖分類號(hào)]F301[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-6432（2013）20-0006-06

1緒論

我國(guó)人多地少與土地粗放利用并存，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張過(guò)度，用地結(jié)構(gòu)也不盡合理。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，對(duì)土地資源的需求必將進(jìn)一步加大。因而，開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤可以在促進(jìn)“三化”協(xié)調(diào)上發(fā)揮更大的作用[1]。它是緩解人地矛盾、保障國(guó)家糧食安全、加快新農(nóng)村建設(shè)、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一條新途徑，將有效推進(jìn)“工業(yè)項(xiàng)目向開發(fā)區(qū)集中，農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)及中心村集中，基本農(nóng)田向保護(hù)區(qū)集中”[2]。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，簡(jiǎn)稱“雙掛鉤”，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。簡(jiǎn)而言之，就是農(nóng)村通過(guò)復(fù)墾增加的耕地面積，可作為城市建設(shè)用地指標(biāo)[3]。它既能緩解中國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中建設(shè)用地緊張的局面，又能改善農(nóng)村宅基地利用率低、農(nóng)民人居環(huán)境差的現(xiàn)狀。尤其是在西部偏遠(yuǎn)地區(qū)，還能在一定程度上解決農(nóng)民外出務(wù)工后出現(xiàn)的農(nóng)村留守兒童、留守老人等社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村和城市在經(jīng)濟(jì)上的協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。

2研究區(qū)概況

2008年汶川地震后，為確保災(zāi)后重建工作能有計(jì)劃地持續(xù)、規(guī)范進(jìn)行，保障災(zāi)區(qū)群眾的切身利益，提高災(zāi)區(qū)土地利用率，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行保障災(zāi)后恢復(fù)重建特殊支持政策的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2008〕119號(hào)），將災(zāi)后重建工作和掛鉤試點(diǎn)工作有機(jī)結(jié)合，災(zāi)后重建以土地增減掛鉤試點(diǎn)工作為載體。在這一背景下，綿陽(yáng)市國(guó)土資源管理部門選擇在涪城區(qū)楊家鎮(zhèn)的萬(wàn)和村和團(tuán)陽(yáng)寺村開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。

2.1萬(wàn)和村、團(tuán)陽(yáng)寺村項(xiàng)目區(qū)概況

綿陽(yáng)市涪城區(qū)楊家鎮(zhèn)地處綿陽(yáng)城區(qū)西南13km處，轄區(qū)面積37.1km²，轄12個(gè)行政村、1個(gè)社區(qū)居委會(huì)，全鎮(zhèn)總?cè)丝?5865人，農(nóng)業(yè)人口14929人。楊家鎮(zhèn)地形以淺丘平壩為主，土壤肥沃，交通便利，是綿陽(yáng)市“一區(qū)三組團(tuán)”總體布局中的“遠(yuǎn)郊組團(tuán)區(qū)域中心鎮(zhèn)”（見(jiàn)圖1）。

選擇萬(wàn)和村和團(tuán)陽(yáng)寺村作為掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)主要是由于這兩個(gè)村在區(qū)位上有著較為明顯的優(yōu)勢(shì)和較好的自然、人文資源稟賦。萬(wàn)和村離綿陽(yáng)市區(qū)較近，村內(nèi)有紅旗水庫(kù)等良好的自然資源，離主城區(qū)12km，新建的綿陽(yáng)市二環(huán)路穿越該村2、3社。團(tuán)陽(yáng)寺村地勢(shì)平坦，緊鄰場(chǎng)鎮(zhèn)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為鄉(xiāng)村旅游業(yè)和蔬菜種植業(yè)，2010年成功申報(bào)為四川省鄉(xiāng)村旅游示范村。兩村土地“雙掛鉤”項(xiàng)目基礎(chǔ)數(shù)據(jù)如表1所示，兩村項(xiàng)目區(qū)土地利用現(xiàn)狀及拆舊建新區(qū)位置如圖2所示。

目前，萬(wàn)和村的居民點(diǎn)已完成施工設(shè)計(jì)，完成了335戶集中安置概念性設(shè)計(jì)規(guī)劃和一期安置點(diǎn)規(guī)劃，正在施工的前期準(zhǔn)備階段。團(tuán)陽(yáng)寺村已完成230戶集中安置的規(guī)劃方案，一期主體工程已經(jīng)完工，二期已經(jīng)進(jìn)入準(zhǔn)備階段。

2.2項(xiàng)目區(qū)民意調(diào)查

在開展土地“雙掛鉤”項(xiàng)目前，楊家鎮(zhèn)人民政府對(duì)擬實(shí)施“雙掛鉤”項(xiàng)目的萬(wàn)和村和團(tuán)陽(yáng)寺村群眾意愿進(jìn)行了征求和摸底，涉及了拆舊區(qū)2個(gè)村共19個(gè)社，712戶農(nóng)戶。兩個(gè)項(xiàng)目區(qū)共有310戶農(nóng)戶表示愿意進(jìn)行拆舊，占拆舊區(qū)總戶數(shù)的43%。其中，萬(wàn)和村同意拆遷的戶數(shù)為總戶數(shù)的50.23%，其中愿意統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的占49.77%，愿意統(tǒng)規(guī)自建的占49.32%，愿意貨幣化安置的占0.90%；團(tuán)陽(yáng)寺村同意拆遷的戶數(shù)為32.72%，其中愿意統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建的占總戶數(shù)的20.22%，愿意統(tǒng)規(guī)自建的占71.91%，愿意貨幣化安置的占7.87%。

但隨著項(xiàng)目的進(jìn)行，村民們對(duì)于掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施情況又有一些新的看法，筆者和楊家鎮(zhèn)的相關(guān)工作人員一同走訪了萬(wàn)和村共計(jì)6個(gè)社93戶群眾、團(tuán)陽(yáng)寺9個(gè)社139戶群眾，進(jìn)行了增減掛鉤項(xiàng)目的入戶民意調(diào)查，了解到村民的意見(jiàn)主要包括以下幾個(gè)方面。

一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。村民們大都認(rèn)為現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用和拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)都偏低萬(wàn)和村流轉(zhuǎn)政策是按照土地平均公頃產(chǎn)黃谷的當(dāng)年國(guó)家保護(hù)價(jià)賠付，團(tuán)陽(yáng)寺村按照40元/公頃的價(jià)格一次性賠付。，在流轉(zhuǎn)土地后自食口糧和蔬菜都需要按照市場(chǎng)價(jià)自行購(gòu)買，物價(jià)飛漲，而房屋拆遷賠付金額又不足以支持自行建房。因此，補(bǔ)償遠(yuǎn)不足以保障個(gè)人、家庭的基本生活。

二是勞動(dòng)力閑置問(wèn)題。在萬(wàn)和村和團(tuán)陽(yáng)寺村的項(xiàng)目區(qū)，除宅基地被拆舊復(fù)墾外，大部分耕地也租給了掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施企業(yè)進(jìn)行葡萄產(chǎn)業(yè)示范園和花卉苗圃建設(shè)。只有少數(shù)人在農(nóng)忙時(shí)有務(wù)工機(jī)會(huì)，絕大多數(shù)土地已流轉(zhuǎn)的村民因?yàn)轶w弱年老等原因無(wú)法到企業(yè)務(wù)工，也無(wú)其他收入來(lái)源。并且，由于土地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民失去了飼養(yǎng)家禽等增加收入的機(jī)會(huì)。群眾希望企業(yè)能提供更多的就近務(wù)工機(jī)會(huì)、希望村集體和政府能提供更多職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)。

三是項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及其帶來(lái)的問(wèn)題。在土地已流轉(zhuǎn)3年的時(shí)間里，群眾看到部分流轉(zhuǎn)土地未達(dá)到項(xiàng)目企業(yè)先前所承諾的開發(fā)效果以致荒廢，則開始懷疑企業(yè)原先承諾的流轉(zhuǎn)時(shí)限和規(guī)模能否得以實(shí)現(xiàn)，擔(dān)心如果企業(yè)不繼續(xù)項(xiàng)目建設(shè)而導(dǎo)致的田地恢復(fù)問(wèn)題。同時(shí)，項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，也給群眾帶來(lái)諸多不便，如有農(nóng)戶想要進(jìn)行分戶不能得以實(shí)現(xiàn)；也有家庭房屋在“5·12”地震中受損的不能得以重建，導(dǎo)致部分群眾目前處于幾代同住危房等情況。

四是項(xiàng)目實(shí)施透明度問(wèn)題。在入戶訪談中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)群眾對(duì)相關(guān)政策并不了解。團(tuán)陽(yáng)寺村多數(shù)群眾反映村干部工作方式方法欠妥，平時(shí)交流少，政策法規(guī)宣傳少，群眾發(fā)言機(jī)會(huì)少。在村務(wù)問(wèn)題上兩村村民意見(jiàn)都較大，表示即使有村社財(cái)務(wù)公示，依然不了解村集體收支的詳細(xì)情況；個(gè)別群眾甚至認(rèn)為村干部存在嚴(yán)重的貪污受賄等行為。

3利益相關(guān)者的博弈分析

楊家鎮(zhèn)兩個(gè)掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施主體名義上均為綿陽(yáng)市國(guó)土資源局，但實(shí)際操作上卻是各村分別引入的民營(yíng)企業(yè)，其中萬(wàn)和村為鴻宇集團(tuán)，團(tuán)陽(yáng)寺村為神工置業(yè)集團(tuán)。這樣，企業(yè)和村民之間則形成了直接的利益博弈關(guān)系，而政府在其中主要起著管理和協(xié)調(diào)的作用。在三者的斡旋中，如何有效保障農(nóng)民利益，順利推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，是整個(gè)增減掛鉤項(xiàng)目的重點(diǎn)和難點(diǎn)，以下就這三者的權(quán)益進(jìn)行分析，嘗試?yán)迩鍐?wèn)題的癥結(jié)。

3.1農(nóng)民權(quán)益

當(dāng)前，掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目面臨的主要問(wèn)題是如何保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)[5]，而原有房屋的拆遷安置賠償標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民利益的直接體現(xiàn)，也是農(nóng)民最關(guān)心的問(wèn)題。萬(wàn)和村和團(tuán)陽(yáng)寺村的拆遷安置賠償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的是《綿陽(yáng)市市轄區(qū)征地補(bǔ)償安置實(shí)施辦法》（綿府發(fā)〔2009〕34號(hào)）、《綿陽(yáng)市征地地上附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》（綿府函〔2008〕105號(hào)）。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)較現(xiàn)在物價(jià)水平相比偏低如，果樹最高標(biāo)準(zhǔn)為70元/棵，拆舊房屋的賠償標(biāo)準(zhǔn)最高為“三層及其以上磚混樓房500元/ m²”。依據(jù)統(tǒng)建住房的安置標(biāo)準(zhǔn)，原四人戶400m²的房屋若補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為400元/ m²，所獲房屋賠償款為16萬(wàn)元，實(shí)際購(gòu)買200m²安置房的總價(jià)在15萬(wàn)元左右原房屋最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在400元/ m²以上的，按30m²/人（建筑面積）的標(biāo)準(zhǔn)，以400元/ m²的均價(jià)購(gòu)買一套或兩套安置房；原房屋最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在400元/ m²以下的，按30m²/人的標(biāo)準(zhǔn)以房還房；2人及以上戶均可按20 m²/人的標(biāo)準(zhǔn)多購(gòu)買住房（獨(dú)生子女戶還可再多購(gòu)買10 m²），價(jià)格為成本價(jià)1200元/ m²計(jì)算。，加上青苗賠償款，賠償總額可以支付新住房購(gòu)置費(fèi)用。但住房面積卻大為縮減，這對(duì)原本獨(dú)門獨(dú)院的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)極為不便。原房的賠付標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于建造時(shí)間、室內(nèi)裝修程度都無(wú)所區(qū)分，這讓部分新建住房的農(nóng)戶頗為不滿。大部分農(nóng)戶更傾向于統(tǒng)規(guī)自建，由于材料和人力成本的上升，每平方米的建造價(jià)格在1000元左右，建造與原房屋同等面積的新住房的總成本將大大上漲，按照現(xiàn)有賠付標(biāo)準(zhǔn)并不能支持老百姓建新房。加之自建農(nóng)戶還需承擔(dān)安置點(diǎn)道路、綠化、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及前期費(fèi)用200元/ m²，村民自建房的愿望只能落空。

項(xiàng)目區(qū)的住房安置對(duì)象主要是以在統(tǒng)一規(guī)定的時(shí)間點(diǎn)以前在項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)有常住農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民為標(biāo)準(zhǔn)，包括了應(yīng)回原籍的現(xiàn)役士兵和在校學(xué)生等人員。而對(duì)于戶籍不在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的人口，只對(duì)依法取得產(chǎn)權(quán)的拆遷房屋實(shí)行貨幣補(bǔ)償，不予安置住房，其他特殊情況由村民代表大會(huì)決定。而在我國(guó)農(nóng)村，嫁娶后，女方戶口不隨夫遷移的情況比較普遍，這一方面造成了本村已出嫁婦女實(shí)際上長(zhǎng)期不在本村居住卻可以享受住房安置的現(xiàn)象，另一方面卻對(duì)嫁入本村，戶口未遷入本村而長(zhǎng)期居住在本村的外來(lái)媳婦有失公允。

3.2政府責(zé)任

遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目前期的農(nóng)村建設(shè)用地整理及農(nóng)戶的過(guò)渡安置需要大量資金，而整理后大部分土地用于農(nóng)業(yè)耕作，資金回籠期長(zhǎng)[6]，所以政府面臨著巨大財(cái)政壓力。根據(jù)楊家鎮(zhèn)“雙掛鉤”項(xiàng)目的測(cè)算，拆舊區(qū)的公頃均投資成本團(tuán)陽(yáng)寺村為0.39萬(wàn)元，萬(wàn)和村為0.53萬(wàn)元，先期就需要籌集一筆可觀的啟動(dòng)資金，因此，如果增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施主要靠地方政府投入，則資金來(lái)源過(guò)于單一，會(huì)給本已捉襟見(jiàn)肘的地方財(cái)政帶來(lái)更大壓力[7]。因而，楊家鎮(zhèn)采取了引入民間社會(huì)資金參與“雙掛鉤”項(xiàng)目的辦法。

從項(xiàng)目現(xiàn)在實(shí)施的情況來(lái)看，政府面臨著雙重壓力，一方面要對(duì)老百姓負(fù)責(zé)，并切實(shí)準(zhǔn)備好復(fù)墾土地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，使復(fù)墾后的土地能真正為群眾、為村社集體創(chuàng)造更大的利潤(rùn)空間。一方面還要積極地為企業(yè)后續(xù)投資創(chuàng)造有利環(huán)境，如減免稅費(fèi)、簡(jiǎn)化手續(xù)等。企業(yè)參與實(shí)施的新農(nóng)村建設(shè)配套項(xiàng)目，可由政府在政策和資金方面給予傾斜；企業(yè)建設(shè)所需的其他用地若符合土地征收條件，政府應(yīng)該協(xié)助企業(yè)通過(guò)相關(guān)法律程序優(yōu)先取得產(chǎn)業(yè)建設(shè)配套所需的國(guó)有土地，并按程序協(xié)助企業(yè)辦理國(guó)有土地使用手續(xù)，才能保證掛鉤項(xiàng)目的順利完成。

3.3企業(yè)權(quán)益

參與其中的企業(yè)也有難言之苦。一方面，企業(yè)參與“雙掛鉤”項(xiàng)目的身份至今也沒(méi)有明確。在相關(guān)的政策文件中，提出了允許掛鉤項(xiàng)目引入民資，按照誰(shuí)投入誰(shuí)受益的原則，項(xiàng)目區(qū)所有用地整理資金由企業(yè)負(fù)責(zé)組織并承擔(dān)，在完成農(nóng)民拆遷安置，原宅基地復(fù)墾后按農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的有關(guān)法律法規(guī)，依法取得集體建設(shè)用地的使用權(quán)。企業(yè)在依法取得流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)后，可按規(guī)劃將之用于新型農(nóng)村社區(qū)、主題觀光農(nóng)業(yè)園區(qū)等建設(shè)，多余部分可在本區(qū)內(nèi)調(diào)劑掛鉤使用或再流轉(zhuǎn)。但這些規(guī)定并沒(méi)有明確落實(shí)到相關(guān)的合同中，這使得實(shí)際上承擔(dān)了一定政府職責(zé)的企業(yè)一直在“名不正言不順”的環(huán)境中工作，也使得企業(yè)對(duì)于后續(xù)的投資有所顧慮。

另一方面，企業(yè)投入成本不斷加大，收益時(shí)限拉長(zhǎng)，而利潤(rùn)空間縮小。萬(wàn)和村和團(tuán)陽(yáng)寺村的拆舊區(qū)和建新區(qū)的公頃均投資成本達(dá)了2.33萬(wàn)元，加之很多尚未明確的細(xì)節(jié)問(wèn)題逐步凸顯出來(lái)，項(xiàng)目進(jìn)展難度不斷加大。同時(shí)，由于項(xiàng)目投資主要依靠了企業(yè)力量，因而企業(yè)承擔(dān)了較大風(fēng)險(xiǎn)，整個(gè)掛鉤項(xiàng)目成功與否，也在很大程度上依賴于企業(yè)資金是否到位、運(yùn)作是否成功等因素。

3.4小結(jié)

盡管在楊家鎮(zhèn)不存在違背農(nóng)民意愿的強(qiáng)征強(qiáng)拆、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，充分尊重了土地所有人的意愿，農(nóng)民仍然對(duì)項(xiàng)目開展和今后的生活保障有諸多質(zhì)疑和顧慮。在進(jìn)行土地增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)戶權(quán)益保障方面，主要由三方面內(nèi)容構(gòu)成，分別是補(bǔ)賠償方案、社保方案和就業(yè)方案。針對(duì)萬(wàn)和村和團(tuán)陽(yáng)寺村的具體情況，筆者認(rèn)為在補(bǔ)賠償方面，在土地的流轉(zhuǎn)費(fèi)用中糧食的賠付應(yīng)該依據(jù)市場(chǎng)價(jià)，而不是國(guó)家保護(hù)價(jià)。在社保方面，正在開展的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋，以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療都在很大程度上保障了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶的基本生活，可以在項(xiàng)目?jī)?nèi)由企業(yè)和村集體共同協(xié)商，與村民合作購(gòu)買以保障村民的生活。在就業(yè)方面，要積極嘗試新的解決方案，如成立村級(jí)勞務(wù)用工合作社，統(tǒng)一向租用流轉(zhuǎn)土地的企業(yè)輸出勞務(wù)，并定期提供勞工培訓(xùn)等。在保證項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中決策公開、透明，村民與村委會(huì)、企業(yè)之間溝通順暢等方面，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起更多的職責(zé)，以保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)共贏。

4實(shí)施路徑探討

4.1資金籌措保障路徑

農(nóng)村建設(shè)用地整理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程[8]，各地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、項(xiàng)目區(qū)土地整理的潛力和升值空間也各有不同，不能照搬別處經(jīng)驗(yàn)。一方面，對(duì)于像楊家鎮(zhèn)這樣的西部丘陵地區(qū)的遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，不可能完全依靠政府，需要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，政府與市場(chǎng)相結(jié)合的方式才是現(xiàn)階段最可行的運(yùn)作模式[9]；另一方面，在學(xué)習(xí)典型經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降耐瑫r(shí)，也需要因地制宜，適時(shí)創(chuàng)新和探索一些新模式，改變單一的政府主導(dǎo)或市場(chǎng)主導(dǎo)方式，探索可行性更強(qiáng)、效率更高的方式，如前期市場(chǎng)主導(dǎo)，后期則需要政府與村集體收回一些自主權(quán)，利用已經(jīng)取得的土地出讓金滾動(dòng)式地開展整個(gè)掛鉤項(xiàng)目。并且需要及時(shí)建立起一套高效的掛鉤資金籌措、運(yùn)作和監(jiān)督機(jī)制，保證項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中資金的按時(shí)足額到位以及高效利用[10]。

基層政府和相應(yīng)的國(guó)土部門若能在這中間發(fā)揮更大的作用，將更有利用于項(xiàng)目的實(shí)施和推進(jìn)，以及確保最終利益的分配能夠向老百姓傾斜。例如，實(shí)行農(nóng)村建設(shè)用地整理證券化或者農(nóng)村建設(shè)用地整理企業(yè)化就是不錯(cuò)的選擇[10]。缺乏市場(chǎng)資金注入的項(xiàng)目區(qū)，可以先由政府財(cái)政出資或進(jìn)行部分土地使用權(quán)的抵押貸款解決，再通過(guò)整理后的土地增值、掛鉤建設(shè)用地指標(biāo)的出讓金、相關(guān)稅費(fèi)等收益來(lái)平衡預(yù)算，加大對(duì)農(nóng)村土地整理的金融支持力度[11]。

4.2產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑

楊家鎮(zhèn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的兩個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展已初具規(guī)模，位于萬(wàn)和村的33.33公頃葡萄園已具規(guī)模，33.33公頃的花卉種植土地已成功流轉(zhuǎn)20公頃，已種植近6.67公頃；團(tuán)陽(yáng)寺村香草園項(xiàng)目已完成投資1.3億元，已流轉(zhuǎn)耕地68公頃，栽植迷迭香、薰衣草等30多個(gè)品種的香草33.33公頃， 13.33公頃人工河兩岸綠化和水草栽植基本完成，占地面積2.33公頃的香草園區(qū)接待中心已投入使用。

掛鉤項(xiàng)目區(qū)的鴻宇“萬(wàn)和園”（見(jiàn)圖3）和“原香國(guó)際香草園”（見(jiàn)圖4）兩個(gè)重大項(xiàng)目將起到突出的帶頭作用，引領(lǐng)楊家鎮(zhèn)大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，將在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)進(jìn)一步引導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)，梯度推進(jìn)土地、山林等生產(chǎn)要素向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中、向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化升級(jí)邁出堅(jiān)實(shí)一步。并可依托獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)生態(tài)環(huán)境，適度發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)以及商貿(mào)物流業(yè)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、商貿(mào)流通、農(nóng)副產(chǎn)品深加工等產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)共融發(fā)展的新局面。

4.3新型農(nóng)村建設(shè)路徑

新農(nóng)村綜合體是四川在總結(jié)全省新農(nóng)村建設(shè)成片推進(jìn)，特別是災(zāi)后重建新村建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出的一個(gè)全新的新農(nóng)村建設(shè)模式，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)設(shè)施的配套性、產(chǎn)業(yè)的規(guī)模性、人口的聚居性、城鄉(xiāng)的整合性、發(fā)展的現(xiàn)代性[12]。楊家鎮(zhèn)作為綿陽(yáng)市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，具有開展新農(nóng)村綜合建設(shè)的天然優(yōu)勢(shì)。兩個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)民集中安置居住區(qū)在設(shè)施、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、人口聚居程度、城鄉(xiāng)關(guān)系等方面具備了新農(nóng)村綜合體的特征。這兩個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目現(xiàn)在遇到的困難之一在于農(nóng)民守土意識(shí)較濃，多數(shù)農(nóng)民不愿離開世代居住耕耘的土地，這在我國(guó)是一種普遍情況[8]。如果能在集中安置區(qū)鄰近范圍內(nèi)，統(tǒng)一安排每人少量的土地用作自食蔬果的耕作，既能減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，照顧他們對(duì)于土地的精神眷戀，也兼顧了生態(tài)效益和社會(huì)效益，使得新農(nóng)村綜合體的功能復(fù)合性和城鄉(xiāng)整合性更強(qiáng)。

新農(nóng)村綜合體在原有的新村建設(shè)與基礎(chǔ)設(shè)施之上更加強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)支撐、公共服務(wù)和社會(huì)管理，這對(duì)于土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)了的項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的農(nóng)民更為重要。在團(tuán)陽(yáng)寺村，4個(gè)社共400多位村民的土地都流轉(zhuǎn)給企業(yè)搞香草種植后，他們都不約而同地成了香草園的臨時(shí)工人。2012年6月開始，團(tuán)陽(yáng)寺村成立了村級(jí)勞務(wù)用工合作社，將用工的定時(shí)法轉(zhuǎn)變成了定額法；派工結(jié)構(gòu)也有所調(diào)整。公司需要用工前會(huì)先與合作社取得聯(lián)系，雙方根據(jù)具體情況確定用工量，以每工50元一天計(jì)算出公司最后應(yīng)支付的總價(jià)，采用輪流制，盡量保證每個(gè)人的勞動(dòng)量均等。這一方式很好地解決了農(nóng)民“窩工”、爭(zhēng)搶工作崗位等問(wèn)題。類似這種勞務(wù)用工合作社性質(zhì)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)將會(huì)成為新農(nóng)村綜合體軟件建設(shè)中非常重要的組成部分。此外，項(xiàng)目區(qū)還可以通過(guò)農(nóng)民入股企業(yè)等多種形式，解決土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的生活保障和改善問(wèn)題。

4.4管理機(jī)制保障路徑

經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與土地資源保護(hù)之間的矛盾是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一土地政策產(chǎn)生的出發(fā)點(diǎn)，解決這一矛盾需要建立嚴(yán)格的土地用途管制制度。我國(guó)需要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)制度、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)制度、進(jìn)城農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出補(bǔ)償制度等方面探索構(gòu)建新的機(jī)制。而針對(duì)土地增減掛鉤這一政策，除了在用途管制方面需要嚴(yán)格對(duì)待外，在周轉(zhuǎn)出的建設(shè)用地指標(biāo)的分配方面則需要更加靈活的處理。周轉(zhuǎn)出的指標(biāo)要滿足最急需建設(shè)用地的優(yōu)先發(fā)展區(qū)域，指標(biāo)周轉(zhuǎn)可以跨越行政邊界的限制，可在本市甚至本省進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)劑。政策上也需要對(duì)土地掛鉤項(xiàng)目有所傾斜，避免相關(guān)手續(xù)繁雜，造成實(shí)施進(jìn)度慢的情況。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施的最小行政級(jí)別是村，上級(jí)單位一般只對(duì)村集體負(fù)責(zé)，而不會(huì)對(duì)村民個(gè)體負(fù)責(zé)。掛鉤涉及的土地資金金額巨大又關(guān)乎村民的切身利益，如果基層工作組織不力、政策宣傳不到位、財(cái)務(wù)不公開透明，很容易引起老百姓的不滿，從而埋下社會(huì)沖突的隱患[13]。因此，要注意農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的建設(shè)。具體來(lái)說(shuō)應(yīng)該注意以下幾個(gè)方面：一是建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地登記制度；二是嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家制定的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)[7]；三是上級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)集體干部工作的監(jiān)督、考核，或是成立第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)。要避免在“雙掛鉤”的項(xiàng)目中，模糊土地產(chǎn)權(quán)和利用邊界，規(guī)避土地用途管制的做法。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤另一個(gè)非常重要的問(wèn)題就是補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占耕地的質(zhì)量，許多地方只注重耕地?cái)?shù)量平衡，出現(xiàn)了“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問(wèn)題[14]。要解決這種耕地質(zhì)量占補(bǔ)不平衡問(wèn)題，在農(nóng)村建設(shè)用地整理時(shí)應(yīng)該十分注重復(fù)墾耕地的質(zhì)量，將復(fù)墾土地的質(zhì)量作為衡量“雙掛鉤”項(xiàng)目實(shí)施成效的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，建立并完善耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，補(bǔ)充耕地的數(shù)量要按等級(jí)折算[15]，真正做到建設(shè)用地指標(biāo)與復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量“雙掛鉤”，確?！案孛娣e不減少，質(zhì)量不降低”的原則得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)民的權(quán)益是否得到保障、掛鉤后農(nóng)民的生產(chǎn)條件、生活質(zhì)量是否得到改善也要進(jìn)行評(píng)估。

5結(jié)論與討論

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中，農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，掛鉤項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益主要來(lái)源于土地的級(jí)差收益[16]。但是，遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于自身的區(qū)位離城市建成區(qū)較遠(yuǎn)，土地級(jí)差地租效益并不明顯，所以遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤必須選擇好時(shí)機(jī)、方式和項(xiàng)目。應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展和生產(chǎn)方式的調(diào)整合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)的調(diào)整方式，選擇適宜的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展路徑[17]。同時(shí)，也要充分尊重項(xiàng)目區(qū)村民自身的居住意愿，選擇合適的安置方式。

對(duì)于像楊家鎮(zhèn)這種政府本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力不夠雄厚的西部遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，在資金籌措與保障方面，前期應(yīng)以市場(chǎng)為主導(dǎo)，而后期在有了土地出讓金的收益后政府和村集體應(yīng)該逐步收回自主權(quán)；在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展方面，要依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，構(gòu)建三次產(chǎn)業(yè)互動(dòng)發(fā)展的格局；在新農(nóng)村建設(shè)方面，要開展新農(nóng)村綜合體建設(shè)，積極努力地改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件。在管理機(jī)制創(chuàng)新方面，要跨越行政邊界限制，合理高效利用建設(shè)用地指標(biāo)；跨越行政級(jí)別限制，加強(qiáng)土地管理和行政監(jiān)督，杜絕利用掛鉤貪污腐??；同時(shí)要建立有效的獎(jiǎng)懲機(jī)制，使得復(fù)墾土地量、質(zhì)并重，切實(shí)保證耕地總量占補(bǔ)平衡。

就地城鎮(zhèn)化將成為一種趨勢(shì)性模式[18]。楊家鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作正在進(jìn)行當(dāng)中，其方向和原則是正確的。它的實(shí)施過(guò)程與災(zāi)后重建、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、新農(nóng)村建設(shè)等融為一體。實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的新困難和新思路為綿陽(yáng)市乃至四川省的遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展掛鉤工作提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。而在今后的工作中，更需要扎實(shí)的調(diào)研和創(chuàng)新的思路，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目為重點(diǎn)，合理利用我國(guó)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的大量粗放利用的農(nóng)村建設(shè)用地，以解決建設(shè)用地緊張、產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移過(guò)程中的勞動(dòng)力需求等問(wèn)題，努力探索解決“三農(nóng)”問(wèn)題的新途徑。

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[作者簡(jiǎn)介]許嬋（1985—），女，四川資陽(yáng)人，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院博士。研究方向：城市與區(qū)域規(guī)劃。城市經(jīng)濟(jì)城市經(jīng)濟(jì)