我國濕地保護立法現狀與問題分析

[摘要]我國濕地資源豐富、類型多樣，然而，由于濕地缺乏法律有效地保護，致使我國濕地日益減少、濕地生態破壞嚴重。近年來，國內一些省區已經制定了關于濕地的地方法規，但是，由于缺乏關于濕地保護的中央立法，我國的濕地保護立法仍然很不完善。

[關鍵詞]濕地；立法現狀；問題分析

[中圖分類號]D922.68[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）20-0064-02

濕地廣泛分布于世界各地，是地球上生物多樣性最為豐富的生態系統，也是人類最重要的生存環境之一。《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》將濕地定義為：不論其為天然或人工、長久或暫時性的沼澤地，泥炭地或水域地帶，靜止或流動的淡水、半咸水、咸水水體，包括低潮時水深不超過6米的水域。朱建國，王曦，等.中國濕地保護立法研究.北京：法律出版社，2004，第1頁。我國濕地面積大、類型多、分布廣，濕地面積約為3848萬公頃，居亞洲第一位、世界第四位。http：//news.163.com/09/1112/12/5NTTV7H0000125LI.html。然而，作為重要的國土資源，由于立法分散、缺乏強有力的法律保護，我國濕地正面臨面積銳減、質量急劇下降的趨勢。

1我國濕地保護立法現狀

我國濕地研究和濕地立法起步較晚，1992年加入《濕地公約》以后，與濕地相關的法律法規相繼出臺，但是，到目前為止，我國仍沒有一部關于濕地的專門立法。

1.1有關濕地保護的國家立法

憲法是國家的根本法，自1954年第一部《憲法》開始，我國已經通過明確資源權屬的方式將“濕地”類型之一的“水流”納入國家調整范圍。1978年《憲法》明確寫入“保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”的條款。1982年及以后的各部《憲法》中，灘涂、草地等濕地或與濕地相關的資源類型也被明確列入調整范圍，并將1978年的條款修正為“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物，禁止任何組織和個人用任何手段侵占和破壞資源”。《中華人民共和國憲法》第九條。可見，《憲法》的有關規定實際上已為我國濕地保護和合理利用提供著根本的法律保證。

在《憲法》相關規定的基礎上，1997年修訂后的《刑法》，還專門增列了“破壞環境資源保護罪的罪名”，《民法通則》也就自然資源所有權人、使用權人以及管理權人對自然資源所享有的權利和承擔的義務做出了規定。

除了以上三大法律之外，一些環境資源法律也直接或間接地將濕地納入該法的管理范圍。在現行的環境資源法律體系中，明確出現“濕地”一詞并將其納入調整范圍的，只有《海洋環境保護法》、《農業法》、《自然保護區條例》、《海洋自然保護區管理辦法》。除此之外，與濕地相關的環境資源法律法規也分別就本法調整范圍內與濕地有關的內容做了相應的規定。如：《環境保護法》就“水、草原、野生動物”， 《土地管理法》就“養殖水面”，《草原法》就“一切草原”，《水法》就“江河、湖泊、水庫、渠道”，《水污染防治法》就“江河、湖泊、運河渠道、水庫”，《野生動物保護法》就“珍稀水生野生動物”及其“生存環境”，《水產養殖保護條例》就有價值水生動物賴以生存的“水域環境”，《防洪法》就“湖泊、人工水道、蓄滯洪區”，《河道管理條例》就“湖泊、人工水道、行洪區、蓄洪區、滯洪區”等，均作出了具體規定。

1.2關于濕地保護的地方立法

相對于濕地保護的國家立法，地方立法發展十分迅速。一些濕地資源豐富的地方政府為了保護本轄區的濕地資源，制定了專門的濕地保護地方法規。2003年，黑龍江省就在全國率先制定出臺了《黑龍江省濕地保護條例》，隨后，甘肅省也頒布了《甘肅省濕地保護條例》，江西省頒布了《江西省鄱陽湖濕地保護條例》，遼寧省出臺了《遼寧省濕地保護條例》，湖南省出臺了《湖南省濕地保護條例》，廣東省制定了《廣東省濕地保護條例》，寧夏回族自治區頒布了《寧夏回族自治區濕地保護條例》，陜西省制定了《陜西省濕地保護條例》，目前，福建省也將《福建省濕地保護條例》納入5年立法規劃。此外，《海南省紅樹林保護規定》、《內蒙古自治區農業資源區劃條例》等許多地方法規規章中，也都出現了直接涉及“濕地” 概念及其保護管理的規定。

從上述有關濕地的立法中可以看到，中國現行資源環境法律法規已經比較全面地涉及濕地資源的各個類型，濕地立法工作已經開始朝著專門化發展，但迄今為止，我國還沒有出臺一部國家立法層面上的濕地專門立法承擔濕地保護的重任，濕地立法在我國仍是比較薄弱的環節。

2我國濕地立法存在的問題及原因

深入分析我國環境資源法律法規的具體內容和我國濕地資源開發利用和保護的現狀，可以發現我國濕地立法還存在著以下幾個問題：

2.1“濕地”的法律概念不統一，法律涵蓋的濕地類型不全面“濕地”一詞在科學研究和立法管理工作中雖然已并不鮮見，但是，關于“濕地”法律概念的內涵與外延，沒有任何一部法律予以明確，而且，即使在出現“濕地”一詞的《中華人民共和國自然保護區條例》、《中華人民共和國海洋自然保護區管理辦法》也將濕地與屬于濕地亞類的內陸水域、河口、灘涂、海岸等相提并論，一些地方制定的濕地保護條例中，對“濕地”的定義也各不相同。可見，濕地的法律概念并不統一，致使在濕地的管理工作中難以確定管理對象的范圍與邊界，無法對濕地進行有效管理保護。

2.2現行環境資源法律體系的缺陷

現行環境資源法律體系中，有關濕地保護管理的規定過于分散，缺乏協調，濕地生態系統的整體性未得到充分重視通過對濕地保護立法現狀的分析，不難看出，由于沒有一部專門以濕地為調整對象的法律對濕地保護、管理、利用進行統一考慮，現行的濕地保護和管理利用方面的法律規定，都散布于以其他自然資源為調整對象的法律法規之中，濕地保護的法律規定處于打擦邊球的尷尬境地，濕地資源的綜合性和濕地生態系統的整體性未得到充分關注。濕地是由水域、動植物、土地、微生物等多種資源構成的相互依存的統一綜合體和一個具有多種功能的完整的生態系統。然而，在我國現行立法中有關自然資源的立法幾乎都是僅從單項資源的保護和利用角度出發，沒有對濕地資源進行綜合考慮，從生態系統角度予以整體保護。而且，由于部門利益和部門之間缺乏溝通，這些分散的濕地保護法律規定不相協調，甚至互相掣肘，致使濕地管理工作中存在著相互推諉或是相互打架的現象。

2.3現有濕地保護法律體系中缺乏針對濕地自身特點的、操作性強的保護措施與制度我國現有濕地保護法律體系中涉及濕地保護與管理的大多是原則性規定，由于并非專門針對濕地保護，沒有充分考慮濕地本身特點，在具體保護措施和管理制度方面，現行法律體系在濕地保護與管理工作中缺乏具有可操作性的具體措施與制度。比如關于濕地資源有償使用和占用補償費用、關于濕地權益人利益損失補償費用、關于濕地開發利用許可證的管理等，由于濕地資源與其他資源相比具有的特殊性，使得上述制度都無法完全按照現有規定去操作。

2.4濕地管理權限混亂，管理主體不明確

在濕地資源管理權限分配上，國家林業局組織、協調全國濕地保護，環保部指導和監督濕地保護，農業部指導宜農濕地開發與保護，土地、水利、海洋、交通、漁政、地礦等部門也直接或間接涉及濕地管理。我國濕地資源由多部門分行業多頭管理，不同行業法規對本行業主管部門均制定符合本部門利益的管理職權，這看似大家都很重視，但實際上很難實行有力高效的管理，甚至互相推諉，相互掣肘，由此造成了濕地資源破壞日益嚴重，面積日益萎縮。

3結論

之所以濕地保護產生以上種種問題，其根本原因在于沒有一部國家層面上的濕地保護專門立法。對于我國濕地立法而言，由于沒有專門法規對其進行統一考慮，現行的資源法律法規中有關濕地的規定過于散亂，而且存在著許多不協調的地方，濕地法律體系極不完善。由于立法上的不協調，導致濕地在管理、執法所采用的法律依據也不盡統一，造成濕地資源管理的混亂，使濕地利用中存在的許多問題得不到有效的解決。近年來，針對我國濕地立法現狀和濕地面臨的危機，許多專家學者和政府部門都在呼吁加快濕地立法進度，但是，直到目前我國濕地立法工作仍然處于輿論之中，遠不能滿足我國濕地資源保護和合理利用對專門立法的強烈要求。為了加強濕地保護，我國應盡快制定濕地保護專門立法，加快構建完善的濕地保護法律體系，建立權威高效的濕地保護機制，將濕地納入國家的法律保護。

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