從城鎮化談地方政府治理效率

[摘要]隨著城鎮化的進程，我國各地出現許多公共危機問題，這些問題的出現，凸顯出我國地方政府治理效率的低下，本文從城鎮化的三個發展階段談起，提出了城鎮化的目的是經濟效益的提升，從而實現資源配置的帕累托最優，同時，又對當前我國在城鎮化過程中出現的問題進行分類，找出原因，最后又提出了在城鎮化進程中提高地方政府治理效率的路徑。

[關鍵詞]城鎮化；地方政府；經濟效益

[中圖分類號]D625[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）20-0080-02

隨著改革開放的進一步發展，我國政府適時提出要走中國特色的新型工業化和中國特色的城鎮化道路，這也是中國實現現代化的重要戰略方針。在城鎮化的過程中，人口和產業活動不斷向城市聚集，經濟效益不斷提高，但同時也給地方政府的公共政策帶來了大量的問題和挑戰。

1我國城鎮化發展的三個階段

城鎮化是指農村人口轉化為城鎮人口的過程。反映一個國家或地區城鎮化水平的重要指標為城鎮化率，即一個地區常住于城鎮的人口占該地區總人口的比例。在不同的歷史時期，由于戶籍等制度性約束的存在，要素流動機制的不同，就造成了城鎮化發展程度的不同，并且演化成了不同的空間格局，新中國成立以來，我國的城鎮化大體可以分為三個階段：

第一階段是新中國成立后到改革開放前，在這一階段，我國實行的是嚴格的計劃經濟，城鎮化水平低且發展緩慢，1949年我國城鎮化水平只有10%，到1978年改革開放前，城鎮化率尚不足18%。

第二階段是改革開放后的30年，特點是城鎮化快速發展，到2008年，城鎮化率提高到45%以上。隨著改革開放成為我國的基本國策，戶籍制度的相對放松，我國的城鎮化機制產生了根本性的轉變，最大的變化在于全球化，中國經濟成為世界市場的重要一環，特別是東南沿海地區經濟成為全球產業鏈的重要環節，人口不斷向東南沿海地區集中，出現了“孔雀東南飛”的現象，形成了若干人口密集的城市群。從這一時期開始，市場開始在資源配置中起基礎性作用。

第三階段，從2008年到現在。2008年出現了的全球性金融危機，在金融危機中，凸顯出我國創新能力不足的問題。因此我國政府提出了要從制造大國向創造大國轉變，提升自己的創新能力。與此同時，地處東南沿海的廣東等省市也提出了“騰籠換鳥”的政策，一些制造業開始向內地轉移，這也加速了內地城鎮化的進程。到2011年，我國的城鎮化率首次突破50%，達到51.27%，這表明中國已經結束了以鄉村型社會為主體的時代，開始進入到以城鎮型社會為主體的新的城鎮時代。到2012年，我國城鎮化率提升為52.57%。

2城鎮化目的——經濟效益

城鎮化水平的提高意味著經濟體可以發揮城鎮在促進人口變遷、產業結構升級和人力資本積累等各方面的作用，實現經濟發展。經濟學理論認為城鎮的好處在于其能提供不同類型的資本、勞動和技術，能夠提供相當完整的市場，從而降低交易費用，實現規模經濟并提高生產率。這也是我國政府推進城鎮化發展的原因之一。

城鎮化的目的是什么？我們這里采用新福利經濟學的帕累托最優標準來解釋。帕累托在1906年出版的《政治經濟學指南》中提出：在其他條件不變的情況下，如果資源配置狀態發生改變改善了某項人的經濟福利，同時又不使其他任何人蒙受經濟福利的損失，這種改變就增進了社會福利，叫做帕累托改進，帕累托改進的結果就是帕累托最優，帕累托最優指的是其他條件不變的情況下，如果不減少一些人的經濟福利，就不能改善另外一些人的經濟福利，這就標志著社會經濟福利達到了最優狀態。實現帕累托最優的狀態就是經濟效益好，反之則是不好。經濟福利導向要求政府應定位于滿足人們的多方面需求和實現人的全面發展。

衡量政府治理是否有效，要以經濟效益為標準，必須從政府行為對社會中每個個人的經濟福利的影響著眼。這里的經濟福利包括以下兩個方面：一是在城鎮化的進程中，對政府治理效率的評價不應該只是城鎮規模的集中和擴大，其更本質的要求是人們的滿足程度，即人們的經濟福利；二是個人的福利水準必須由自己來判斷，不能由別人代勞。一些政府官員習慣由自己來“代表”人民的利益，以“公共利益”的名義把自己的意志強加于社會，這從根本上是背離了經濟效益的內涵。

3城鎮化過程中地方政府治理問題分類

近年來我國城鎮化過程中出現了許多公共危機問題，如城管部門和攤販的矛盾、地方政府的強制采取、房價過高等問題。這些問題的出現，表明了地方政府在推進城鎮化過程中，傷害到了利益相關方的經濟福利，這種改變是與帕累托改進以至最優背道而馳的，也說明了地方政府治理模式亟待改變。以上這些問題歸結起來，大致可以分為兩個方面：一是如“錢云會事件”和“烏坎事件”等可以歸結為土地問題；二是如“夏俊峰事件”等可以歸結為人的問題。

3.1城鎮化過程中的土地問題

蔡繼明提出的征地制度“二律背反”的存在，一方面，憲法規定城市的土地歸國家所有，農村的土地歸農民集體所有，這就意味著凡是城鎮化和工業化新增的土地需求，無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過國家的征地行為（即把農村集體所有的土地轉變為國有土地）來滿足；而另一方面，憲法又強調，國家只有出于公共利益的需要，才能對農地實行征收或征用。這種“二律背反”的存在是地方政府實施“土地財政”的制度基礎。

要消除上述二律背反，必須在堅持公益性征地原則（這是市場經濟國家通行的一般原則）的前提下，允許城市國有土地和集體所有土地并存，從而在禁止非公益性征地的同時，允許農村集體建設用地進入市場，建立城鄉統一的建設用地市場。

另外，目前我國的城鎮化是“土地的城鎮化”：一些地方政府把農民集中起來，形成小城鎮；一些地方鼓勵農民進城買房；也有些地方甚至要求從農村來的大學生放棄農村戶口，以推進所謂的城鄉統籌。這種由政府主導的強制性城鎮化是土地的城鎮化而非人的城鎮化，即地方政府運用各種方式增加城市建設用地，希望通過土地價值的升值來維持地方政府的運轉和基礎設施投資。政府通過這些行政手段來推動的城鎮化和地方GDP的增長的直接后果就是“土地財政”，這也是一些地方房價居高不下的重要原因。

3.2城鎮化過程中人的問題

目前，我國的城鎮化是由政府主導的，由投資拉動的，這種城鎮化模式會使地方政府忽視人力資本的作用。在改革開放后的30多年中，我國的城鎮化過度依賴投資的拉動。大量投資的存在，再加上低廉的勞動力成本，帶來了我國30多年來的GDP高速增長，這也是地方政府在公路、港口和城市軌道運輸方面投資過度，而對人的技能提高投資不足。有些地方甚至出現了“投資者是恩人，引資者是親人，破壞發展環境者是罪人”等一系列違反市場經濟原則的標語口號。由于地方政府傾向與社會投資，不重視本區域公共事業，造成人力資本積累不夠，影響城市的發展后勁。珠三角地區出現的資本流失、“民工荒”等就是一個明證。改革開放以來，珠三角地區利用政策傾斜和區位優勢，融入國際產業鏈，成為全球性的制造中心。但是，在制造業的發展過程中，珠三角地區并沒有采取措施進行人力資本的儲備。一方面由于過度依賴低工資且供給量大的農民工，失去了創新和產業升級的動力；另一方面，由于受戶籍制度的限制，地方政府通過行政方法拒絕給這些農民工所在城市的市民身份，使他們無法分享城鎮化帶來的教育和社會福利，無法形成具有規模性的人力資本。金融危機后珠三角地區增長乏力與人力資本缺失關系密切。

4城鎮化過程中地方政府治理效率提高的途徑

城鎮化與地方政府治理結構之間關系密切，相互影響，即不但城鎮化影響了地方政府治理效率，而且地方政府治理結構的變遷本身也屬于城鎮化過程的一個組成部分。

4.1城鎮化對地方政府治理的要求與挑戰

城鎮化過程既是一個社會演化的過程，又是一個自然的歷史過程。具體而言，城鎮化過程是空間、人口與產業等各維度協調推進的過程，三者間彼此互動，構成一個有機整體。地方政府治理調整與改革必須從城鎮化整體進程出發，只有這樣，才能在政府治理轉型與城鎮化進程良性互動的基礎上，實現自身治理現代化目標，并為城鎮化進程提供強大動力。

4.2地方政府治理變遷對城鎮化的作用與影響

健康有序的城鎮化是產業、空間與人口等要素協調推進的過程，這向地方政府治理提出新的要求與挑戰。隨著經濟社會的發展，“人口紅利”的消失，地方政府需要以優質的服務和完善的基礎設施來吸引公民與企業，只有確保所有的成員平等地分享社會發展成果，才能提升勞動力發展能力，從而為城鎮化的可持續推進與經濟社會發展帶來更大的動力。

城鎮化既是促進經濟繁榮的過程，又是提升民眾福利水平的過程，城鎮化的順利推進離不開地方政府的治理轉型。經由城鎮化進程，地方政府可以實現對現有治理體制機制的創新，從而為提升政府治理效率以及城鎮化順利推進創造有利條件。

參考文獻：

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