房地產市場一體化發展策略研究

2013-04-29 00:00:00馬慶斌劉妮娜

中國市場 2013年24期

[摘要]本文在分析了房地產市場一體化的意義，城鄉二元的土地、房地產市場存在的問題以及造成城鄉土地二元市場的原因后，借鑒海外促進城鄉一體化發展的房地產市場改革經驗，提出確立以用途管制為前提、市場為主的土地資源配置方式；穩定所有權、活化用益物權；“進”與“退”相統籌三個原則，并具體建議：一是調整產權制度，確立城鄉地權平等；二是借鑒城市模式，以保障居住權為宗旨實施宅基地使用制度改革；三是培育土地開發權移轉市場，盤活農村閑置宅基地；四是分類分層次逐步清理解決城郊小產權房市場。

[關鍵詞]房地產市場；城鄉發展；集體土地；城鄉一體化

[中圖分類號]F2933[文獻標識碼]A[文章編號]1005-6432（2013）24-0006-10

1房地產市場城鄉一體化發展的意義

11統籌城鄉發展，同步推進工業化、城鎮化和農業現代化的關鍵環節十七屆三中全會提出要建立促進城鄉經濟社會發展的一體化制度。盡快在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合。改革開放三十多年，我國依靠非均衡發展戰略，實現了工業化和城鎮化的長足發展，取得了舉世矚目的成績，盡管如此，中國依舊處于工業化中期階段。主要表現為農業現代化和農村城鎮化水平較低，農村人口在全社會勞動力和總人口中占50%左右；產業結構層次低，競爭力不強，工業特別是制造業的技術水平還不高，服務業的比重和水平同已經實現工業化的發達國家相比還有相當大的差距。因此，“十二五”規劃綱要將“十二五”時期確定為我國實現經濟社會發展方式轉型、產業結構升級的關鍵時期，并提出統籌城鄉發展，建設城鄉一體化的經濟社會必須同步推進工業化、城鎮化和農業現代化。

工業化、城鎮化的核心是人口就業結構、經濟產業結構的轉化過程和城鄉空間社區結構的變遷過程，農業現代化的本質是“工業化的農業模式”，即農業的機械化、規模化和產業化發展。但我國當前面臨幾個難題阻礙了城鎮化的持續推進以及農業現代化的推進：①城市化滯后造成農業剩余勞動力轉移的艱巨性；②第三產業發育滯后嚴重制約農村剩余勞動力的轉移；③城鄉二元的土地和住房制度正逐漸成為持續推動城鎮化，統籌城鄉發展的障礙。尤其值得關注的是，土地作為基本的生產要素，城鄉二元的土地管理制度正在成為農村剩余勞動力轉移的體制性障礙。長久以來，城鄉土地、房地產市場的割據，限制過多的農村集體土地利用政策，削弱了農民、農村參與工業化、城鎮化進程，尤其是其獲得自主發展的能力和動力。使得農村的勞動力無法順利轉移，而城市優質的資金、技術、管理等資源也無法進入農村。集體土地作為最重要的生產資料，卻因為其身份不能履行其資產、資本的功能，也不能按照市場的需求優化配置，是農村落后貧窮的根源。

從過去200多年國際城鎮化的發展進程來看，走城鎮化道路，是轉移農業剩余勞動力，推動土地規模化經營，實現農業現代化的根本途徑。但城鎮化可以帶來的潛在機會能否轉化為現實，在很大程度上取決于政府公共政策的導向，以及一個國家的土地政策、經濟發展方式，以及就業、住房、社會保障等公共服務的供給及公平分配等。目前，我國城鄉二元土地管理制度能否被打破，進而建立城鄉一體化的土地、房地產市場政策，關系著統籌城鄉其他項目的改革成敗以及各公共政策效用的協調發揮。關系著未來以“人口城市化”為主要內容的質量型城鎮化的順利推進。只有破除集體建設用地目前僅限于集體經濟組織內部流轉的藩籬，有步驟地逐步擴大流轉范圍和流轉方式，才能使“發展中小城市、小城鎮以及就地城鎮化”的新型城鎮化模式順利開展實施，實現人地資源在一定地域范圍內的重新優化配置。

12建立“以工促農，以城帶鄉”長效機制的需要

城鄉土地要素市場的分割，也使得“以工促農、以城帶鄉”的通道受阻，城鎮化進程有減緩的趨勢，由歷史上14的年均增長率，逐步降低到最近的08和09左右的增速，大量的農村剩余勞動力滯留在農業部門，制約了農業勞動生產率的提高，阻礙了農業生產向規模化和機械化、產業化的轉型和發展，阻礙了農業現代化進程。從目前的各種矛盾關系分析，農村土地管理制度改革創新是整個改革事業的重點，是打通城鄉、消除城鄉統籌發展藩籬的關鍵和難點，是推動“以城促鄉、以工哺農、城鄉互動、工農互促”的城鄉統籌發展進程的關鍵。探討中國在土地所有制不變、農村基本經營制度不變的前提下，通過制度創新來解決城鄉土地要素的自由流動、農地的規模化經營、農村勞動力的完全自由流動，從而實現城鄉一體化協調發展，是我國目前急需解決的重大理論問題和實踐問題。

建設城鄉一體化新格局以縮小城鄉差距，關鍵是建立“以工促農，以城帶鄉”的長效機制。但真正的長效機制必定建構于城鄉間要素的全面自由流動以及互動共贏的利益驅動機制基礎之上。非經建設城鄉一體化的房地產市場，就難以發揮城市和工業的帶動作用，難以更快推動農民工進城，長期看就難以真正實現城鄉一體化。只有這樣，城鄉間勞動機會、收益的差距和城市生活方式才能持續吸引更多的農民進城務工并直至定居城市，為農業現代化建設創造必需的土地規模化經營條件。而城市的居民和企業則可能受農村優美田園風光的吸引或是生態農業產業化發展的利潤誘惑下鄉定居從業或發展業務。日本和韓國在建設城鄉一體化的過程中，就曾經鼓勵城市居民到鄉下購買土地和房產，吸引城市的資金和人才下鄉帶動農村發展，同時將城市的現代文明生活帶到鄉村。

13有利于促進房地產市場健康發展

承認并推動中國房地產市場一體化的進程，并非一個權宜之計的政策措施，而是房地產自身發展規律的作用體現，將可以從根本上解決中國房地產市場存在的許多深層次問題，消除城市房地產市場畸形發展的潛在社會風險和經濟風險，從而把房地產業打造為一個平均利潤率的大產業。可以說，加快并推動實現城鄉房地產市場一體化，意義重大。建設城鄉一體化的房地產市場，使住宅建設和供應在土地用途管制的法律前提下，有步驟地允許集體建設用地進入市場流轉，在政策上給予農村更大的自主權，發揮市場的基礎性配置作用，提高農村自我生產力。一方面可以促進農村宅基地土地資源的整理和集約利用，有利于合理高效利用土地資源。另一方面將改變國有土地出讓的壟斷地位，增加土地和房地產市場競爭性，長期必定有利于改善住宅供應結構和房地產市場供需結構嚴重失衡狀況，有利于擠出泡沫，促進房價的合理回歸和房地產市場的健康發展。

2城鄉二元的土地、房地產市場存在的問題

我國法律關于城市國有土地和農村集體土地在產權和管理上的二元化制度安排，形成了割裂的城鄉二元土地和房產市場。城鎮居民和企業獲取土地需求只能從政府壟斷的出讓市場獲取，之后可進入二級土地市場自由流轉，實現其價值。而農村集體土地上的建設用地使用權尤其是宅基地則一律禁止超出本村集體經濟組織范圍進行流轉，農民的房產由于宅基地的轉讓限制被固封在本村范圍內，而在集體經濟組織內，合理的住房需求都可以通過申請后免費獲得，因此農民的房產壓根就沒有市場，其商品價值性喪失。這種制度安排在改革開放前由于城市的經濟活動也不活躍，尚不會造成土地資源利用的城鄉和區域有嚴重差異。但是隨著城市化和工業化進程的推動，城鄉間生產要素的流動，尤其是人口的大范圍和大規模流動，產生了土地和人口在空間地域上的嚴重不匹配問題。土地稀缺性不斷增強的城市房地產市場持續多年過熱，而集體土地則因其距離城市的遠近不同呈現不同的利用和管理亂象。

21持續過熱的城市房地產市場

城市化快速推進時期，城市國有土地與集體土地的二元產權利益和管理差異對土地資源的扭曲性配置逐漸顯現。依靠集聚和規模化發展的城市土地利用模式在人口總量和密度持續增長的背景下，土地的稀缺性不斷增強，級差地租曲線日趨陡峭并漸向郊區擴展。但現行的二元土地管理制度由于禁止集體土地未經征收而入市，致使城市土地利用難以合法按照市場機制配置。難以突破的集體土地壁壘和不斷增長的城市用地需求壓力使供需結構逐步失衡，城市房地產市場在1998年全面建立后就一路升溫，無論是絕對房價還是相對房價——“房價收入比”都大幅上漲，2003年后許多二線以上城市更是出現過熱甚至泡沫跡象。據統計，2010年全國70個大中城市房屋銷售價格、土地交易價格累計分別比2000年上漲了177倍、232倍，分別比2005年累計上漲了135倍，164倍。而其中大城市和特大城市住宅價格上漲尤為明顯。以北京市為例，2003年以來，北京房價總體上呈快速上漲，2011年商品住宅成交均價每平方米21929元，比2003年上漲了392倍，其中2005年、2007年分別比2004年、2006年上漲了3821%、2343%，漲幅均超過20%，2009年房價漲勢更是迅猛，比2008年大幅上漲9037%。

在集體土地難以入市調節供給不足的制度背景下，房價的高位運行以及保障性住房供給的欠缺使房地產市場越來越多地受到投資和投機性需求的影響，房地產市場吸儲了越來越多的資本，實體經濟受到不良影響，同時使得房地產泡沫化進一步嚴重。為此，中央政府已連續十幾年相繼采用了信貸、稅收甚至限購等政策試圖從供需兩個角度調控過高的房價。但面對城市化浪潮和經濟增長帶來的剛性住宅需求洪流，城市土地的內部挖潛或抑制需求等措施短期內都難以改變城市土地供給的供需失衡整體窘況，因而調控效果不容樂觀。

22集體土地上違法違規的逐利現象嚴重

221屢禁不止的近郊“小產權房”市場

所謂小產權房，就是建設在農民集體土地上卻以城鎮居民為銷售對象的近郊住宅。按現行法律規定，城鎮居民不允許到集體土地上購買宅基地建設住宅或直接購買集體產權的房產。因此，這些以“舊村改造”、“合村并鎮”、“新農村建設”，或者近期出現的“農村生態房”、“養老公寓”、“旅游地產”等名目立項建設或直接以“會員制農莊”等模式為最終目的的入市銷售的住宅項目都因不符合農村集體土地管理規定，而被認為是違法建筑，因而不能給予確權登記，被稱為小產權房。

城市的蔓延，以及城市住房和生活高成本，尤其是城市的高房價必然將大量低收入和流動人口擠向“地租洼地”——城市近郊區。房產開發的暴利，集體土地管理缺位，使得集體土地上的“違法”逐利行為涌現，隱性租房市場和“小產權房”市場大規模出現。這些小產權房項目雖然屢遭政府查處，但由于參與各方包括地方政府、開發商、村集體經濟組織、農民均受益較多，因此在我國許多城市周邊是“生生不息”。國土部和住建部曾多次發文禁止在集體土地上搞房地產開發，禁止給小產權房確權登記，各地如北京、濟南等城市也實施多次強制拆除，但總體看仍難以有效根治剎住小產權房問題，小產權房仍然年年以新的變種和方式“春風吹又生”。

據非官方統計，截至2007年，全國小產權房面積累計已高達66億平方米，相當于中國房地產業近十年來的開發總量。但也有學者對此提出質疑，保守估計我國自1995—2010年小產權房竣工面積總量為706億平方米，認為期間小產權房的竣工面積與當年城鎮住宅竣工面積的比值大體保持在6%～10%，1995—2010年平均為8%。小產權房問題嚴重的深圳，截至2011年年底，小產權房違法建筑面積高達405億平方米，占深圳市總建筑面積的4927%。2012年年初國土部發出要開展小產權清理試點的導向性政策后，衍生出了“農村生態房”、“養老公寓”、“旅游地產”等小產權房變種。

222偏遠地區集體土地低效利用和村落空心化嚴重

以城市為重心和中心的土地利用管理政策，使得農村土地利用管理漸漸呈現“低效甚至無管理”狀態，一方面基層土地管理缺少人手和經費。另一方面，農村土地禁止流轉的屬性也使得現存的基層土地管理機構幾乎不能從該類工作獲取任何財產性收益。因此，長期以來農村土地長期處于無規劃、無監管、無服務的管理缺失狀態。這直接導致農村大量出現違法占地、盲目建設、超標占地、一戶多宅等現象。同時，農村存量建設用地的靜態化管理模式，宅基地流轉、退出和利用監督機制的缺失，也使得大量農村宅基地未能與人口城市化同步進行調整。農村人走屋空、繼承、占新不拆舊、布局混亂等集體土地利用問題，導致改革開放三十多年來，我國農村人口雖不斷減少，但農村建設用地總量和人均占用量卻不斷提高，并造成了空間上“外擴中空”的空心村現象，既浪費了土地資源也使得公共設施難配置、效率低，農村地域經濟社會功能出現了整體退化。有調查研究劉彥隨，《中國鄉村發展研究報告：農村空心化及其整治策略》。表明：目前我國傳統農區約1/4～1/3的農村出現了程度不同的空心化問題。農村空心化導致了農村“三留人口”比例過大、務農農民年齡偏大素質偏低、耕地拋荒、宅基地廢棄等問題，村莊處于半荒棄狀態。1995年我國有農村人口86億人，2010年已降至67億人。目前我國農村居民點用地約248億畝，戶均近一畝，人均220多平方米。

3城鄉二元房地產市場問題的成因分析

造成我國目前城市和近城區房地產市場過熱及隱性交易頻發，同時遠郊和偏遠地區村落凋敝，最主要的原因是我國二元的城鄉土地制度已經不能適應我國快速城市化發展需要，阻礙了城鄉間土地要素與人口要素的同步流動和自由按需流動，造成了空間上的人地錯配和分離。二元的土地制度的最大弊端在于國有土地和集體土地同地不同權，即農村地權的虛化、弱化，導致農村土地的資產化和商品化功能被剝離，以至于削弱了農民、農村自我發展的能力，城鄉差距越來越大。造成這些問題的具體原因有：

31城鄉二元的土地產權

311農民集體土地所有權的虛化——產權主體不明確

我國憲法雖然規定社會主義的土地公有制包括全民所有制和農民集體所有兩種所有制，但現行法律卻沒有明確“農民集體”作為土地所有權主體的構成要素和運行原則；沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位；沒有解決“農民集體”與農民個人的利益關系。因為“農民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。它是傳統公有制理論在政治經濟上的表述，不是法律關系的主體。而財產所有權是很重要的法律權利，其主體必然是法律關系的主體，應該具有法律上的人格意義。可以參與市場經營活動的主體的穩定明確的財產所有權是市場機制發揮作用有效配置資源的必要前提。但從我國現行法律關于農村集體土地所有權的立法本意和相關規定上來分析，“農民集體”確實沒有具體的組織形態和法律人格。人們通常認為農民集體經濟組織亦不等于“農民集體”，“農民集體”既不是指鄉（鎮）、村或者村以內的農村集體經濟組織，也不是指某級行政組織如鄉（鎮）政府或某級自治組織如村民委員會。對于這一點，法律明確規定由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理屬于村農民集體所有的土地就是最好的說明。也就是說，農村集體經濟組織或者村民委員會都沒有土地所有權，它們只能經營管理屬于“農民集體所有”的土地。但隨著經濟改革的深入，我國相關的經濟和民事法律的健全和發展，特別是在進行農村集體土地的確權過程中，這種沒有具體組織形態和法律人格化的“農民集體”就會遇到諸如不能行使和保護自身權利等情況。現行法律規定“農民集體”這樣一個無法律人格、不能具體行使對土地有效監督和管理的集合群體作為農村土地的所有權主體，必然造成農村集體土地所有權虛置。

312農村地權的弱化使我國農地資本化不足，損害農民土地權益（1）所有權處分權能殘缺，土地開發權土地開發權是指在他人土地上營造建筑物或構筑物并取得收益的權利。縮減為“安置要求權”。我國農村土地基本上實行無償使用，土地所有人很難通過行使土地所有權來獲取經濟利益，集體作為土地的所有權者基本上處于無收益狀態。集體所有權沒有在經濟上得到體現。由于我國法律上的嚴格限制，農村集體土地處分權變得殘缺不全，這主要體現在依照法律農村集體土地所有人不得任意處分土地，不準憑借行使土地所有權而買賣或以其他形式非法轉讓土地；集體土地須經國家征用后方可轉讓；國家征用土地的補貼不能真實體現土地價值，僅為非市場價格，是非地租的不等價補償。這就從事實上，限制和剝奪了土地所有人處分土地的權利，尤其是所有權人在所有的土地上進行土地開發的權利。不難看出，我國農村集體土地所有權的基本權能已事實上由土地使用權所代替。

但依據我國現有的征地辦法，中國農民集體和農民對集體土地的權利又不僅限于原有用途的土地使用權補償，還包括農民在其集體土地上擁有的、中央政府和地方政府不能否認的道義權利——安置訴求權曹漢生在《弱者的產權是如何形成的》報告中將農民的安置訴求權定義為：農民原本依賴于土地獲得生活來源和發展條件，如果政府要拿走土地，農民就有權要求政府重新安排其生存和發展。農民的此項要求權即是其在土地上所擁有的“安置要求權”。其歷史演變詳見《弱者的產權是如何形成的》報告第21-25頁。，其核心為農民的生存權與發展權，這一項權利在當前的法律和政策上表述為“確保被征地農民的原有生活水平不降低，長期生計有保障”。政府對該項權利的補償自新中國成立至今，經歷了招工、貨幣和留用地（開發權）安置三個不同的發展階段和表現形式。以浙江省為例，2009年杭州市征地時勞動力的安置費用為45萬元/人，以當時安置勞動力數量上限——每畝地上最多可以安置26人計算，每畝的安置費用總額為117萬元根據《弱者的產權是如何形成的》第37頁文中有關杭州市政府發布的《關于整杭州市區征地補償標準的通知》（杭政函〔2009〕59號）數據整理計算。。而據杭州國土資源局網站的統計，2009年1～9月，杭州市平均地價近1354萬元/畝，保守以2009年全國土地出讓凈收益占出讓總收入的比值50%來計算，政府的收益為667萬元/畝。土地開發權價值與安置補償價值之間的差異懸殊性可見一斑。近十年來很多地方的農地征用雖都逐漸以“補償+返還部分土地作為留用地”的方式來換取農地的所有權和開發權，但返還比例以10%～15%為主，只有個別地方的返還比例達到了30%。農民集體地權的價值弱化非常嚴重。而在西方國家多數土地開發權條例中，一塊土地的開發權價值是按照介于土地最高、最佳用途時的市場價值和作為農地的市場價值的差別來定義的。正常情況下這個價值應是將土地賣給開發商的價值減去土地用于農產品生產的價值。

（2）宅基地用益物權的收益權缺失。用益物權設定的目的是物盡其用。正因如此，我國國有土地建設用地使用權的權能為“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施”。為了物盡其用，并規定：“建設用地使用權人有權將建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈予或者抵押建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并處分。”依據此規定，國有建設用地使用權人可以充分實現其財產價值，從而依據市場機制優化配置。但同樣作為用益物權和建設用地使用權的宅基地卻由于各種限制無法物盡其用，除了使用之外，既不能成為農民的資產發揮資本的功能，也無法促進土地在農村社會中節約和集約利用，宅基地的限制和浪費嚴重。根據《物權法》、《土地管理法》及有關政策規定，首先，宅基地使用權的主體具有特定的身份性，限于集體經濟組織內部成員，城鎮居民不能取得宅基地使用權。其次，宅基地使用權人依法只對集體所有的土地享有占有和使用的權利，沒有收益權，也因此，宅基地使用權人并不能像國有土地使用權人那樣享有在集體經濟組織之外的更大范圍通過宅基地使用權轉讓、互換、出資、贈予或抵押來實現其土地價值增值。僅有的內部流轉許可也由于宅基地的內部無償取得方式使該權利沒有任何意義。房隨地走的法律規則使農民建設在宅基地上房屋也因此不能隨意流轉，資產和資本功能被禁錮。農村房地產價值固化，削弱了農民進城就業、定居的能力。而城市保障也不對農民工開放，大多數農民只能選擇兩棲的居住模式，城鄉兩處占用土地自然造成土地資源的極大浪費。

（3）農地資本化不足，損害農民土地權益杜明義城鄉統籌發展中農地資本化與農民土地權益保護[J].湖北社會科學，2012（3）.。在推進城鄉統籌發展中，我國集體所有的土地承包制下，稀缺的農地資源資本化顯得不足、不規范，損害了農民的土地權益。首先，農地使用權資本化不足和不規范損害了農民土地權益。主要表現為土地流轉中流轉市場不健全，土地流轉的價格偏低，土地流轉后農民常不易收回土地使用權，損害了農民土地權益。此外，國家法律限制農地改變使用性質，限制了農民土地使用權資本化收益，從而實際降低了農民應獲得的土地收益。有學者估算如以承包期30年計算，全國農地使用權資本化價值為10萬億元人民幣。其次，農地所有權資本化不規范損害了農民土地權益。推進城鄉統籌發展，政府需要征用土地，但很多土地被征用后再以高價出讓給開發者。土地出讓后開發者支付50～70年的土地使用租金獲得土地使用權，再將獲得的土地進行資本化經營，獲得巨額的收益，而農民僅獲得了較少的征用賠償金，土地的征用和出讓使土地資源實現了所有權資本化的轉變，但農民獲得土地補償金不是土地售賣的資本化價格反映，是農民的土地權益受到損害。據調查如果征地收益是100%，農民僅占5%～10%。

313小結

由以上分析可以看出，我國城鄉土地存在的農地所有權人的開發權、用益物權弱化、禁止集體建設用地進入建設用地市場的同地不同權問題，直接導致了農民集體土地所有權人的土地權利和義務的不對稱。一方面，農業和生態用地的權利嚴重小于責任，即農民集體和農民基本上不能享有土地開發權收益，但卻必須接受國家對土地的用途管制限制，卻幾乎沒有任何補償。農民的耕地保護存在明顯的外部性收益，但卻未能將成本外部化。更進一步的，現有的產權制度安排必然對耕地保護和土地資源的配置產生負“激勵”：近郊農民集體組織和農民在利潤的驅動下會選擇將耕地和建設用地偷偷入市（農民集體私自出讓、出租建設用地使用權如“以租代征”、“小產權房”）以分享城市化發展的經濟成果。而在落后和偏遠的農村，所有權和使用權人則可能因土地價值的固化，選擇大面積撂荒或閑置宅基地。

32以計劃配置為主的土地用途管制導致城鄉土地和房地產市場配置效率低我國實施“世界上最嚴格的”土地用途管制制度。1985年、1992—1993年的經濟過熱導致連續兩次發生耕地減少的高潮，這促使政府將土地利用戰略從“保障建設用地供應為主”轉到“切實保護耕地為主”，實施“嚴格保護耕地，嚴格控制建設用地”的戰略，按1997年《中共中央國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》的精神，修訂《土地管理法》，制定了現行的土地用途管制制度。但這套制度實際上是世界上獨一無二的、最嚴格的土地資源行政—計劃配置制度，其核心特征是保護耕地、壟斷建設用地供給目的下的計劃的、層層分解的土地用途管制制度，基本上排斥了市場配置機制，其具體內容為：①禁止集體土地進入建設用地市場，把國家征地作為農民集體自用的非農建設用地之外新增建設用地的唯一途徑，由政府壟斷建設用地的供給；只有國有土地享有土地開發權。②由國家確定耕地和建設用地的指令性控制指標，通過土地利用總體規劃和計劃層層分解、下達基層，劃分土地利用區，確定每一塊土地的用途，用地單位和個人必須嚴格按照規劃確定的用途使用土地；③以一套高度集權而又繁復的行政審批制度來保證規劃、計劃指標的實施。這種以計劃配置為主的用途管制制度影響了土地資源的合理配置，人為扭曲了房地產的價格，并導致了我國當前城鄉割裂的、“城市燒”（城市房地產市場）、“城郊亂”（城郊房地產市場）、“偏僻農村荒蕪”的城鄉三類房地產市場。這是因為改革開放30多年，我國雖然建立了國有土地市場，但在土地計劃配置制度下，政府對土地供應量和地價的直接干預，賤賣工業用地而貴賣住宅用地的管理模式造成資源誤配。雖有土地市場之表，而無市場配置之實。鄭振源反思現行土地用途管制制度：行政計劃配置下七缺陷[N].東方早報，2012-02-21.其缺陷，表現在：

321以征地作為新增建設用地的唯一途徑并低價征地，阻礙了農民參與工業化、城市化，卻推高了城市地價和房價《土地管理法》第43條：任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。這種禁止集體土地建設用地使用權入市，把征地作為新增建設用地的唯一合法途徑的法律規定，首先，勢必突破“只有因公共利益方可征地”的憲法規則，擴大征地范圍，從而制造了近億失地農民。其次，把征地作為新增建設用地的唯一合法途徑并在征地中沿襲計劃經濟時期的低價征地政策，使大批進城務工的農民不能也不愿意退出農村的宅基地和承包地。一來，農民工城鄉兩處占用土地造成浪費。二來，阻礙了農民城市化進程。壟斷建設用地供給使得城市土地尤其是住宅用地的供給長期不足，推高了地價和房價，是我國近十年來房地產持續過熱的一個重要原因。

322計劃配置降低了土地配置效率

政府壟斷建設用地供給，然后按指令性的規劃、計劃指標配置土地資源的辦法降低了土地配置效率。首先，地方政府的土地利用規劃、年度計劃的制訂尤其是年度新增建設用地指標的分配很難準確符合實際土地供需。其次中央和地方政府的土地管理目標差異導致計劃配置失靈。中央以保護耕地、保障糧食安全為首位目標，而地方政府則以增加財政收入，快速工業化、城市化為首位目標，上下目標不一致，地方政府沒有執行中央以保護耕地為主旨的規劃、計劃的積極性。如《全國土地利用總體規劃（1997—2010年）》中規定的各省市自治區耕地總量動態平衡和13年內居民點工礦用地零增長的控制指標，在規劃實施兩三年便全面突破。1999—2006年土地利用年度計劃下達建設占用耕地指標207643萬畝，而實際建設占用耕地25819萬畝，超計劃用地24%，宣告計劃配置失靈。

323高度集權又繁復的行政審批制度既增大管理成本，又降低土地配置效率為保證指令性規劃、計劃的實施，土地用途管制制度中規定了一套高度集權而又繁復的行政審批制度。2003—2008年存量建設用地轉用928萬公頃、新增建設用地280萬公頃，其中37%經省級政府審批，23%經國務院審批。中央和省審批工作量巨大而且審批周期長，最快三四個月，慢則半年、一年。搞市場經濟，一旦項目資金落實，就要用地，否則將延誤工期、負擔利息損失；等不及審批，就只好未批先用，未報即用，違法用地；或者一有指標就先把地預征下來，等著項目落實，這又造成批而不用、土地閑置。2010年執法檢查，2007年10月至2009年10月“未報即用”的違法用地案件37萬宗，613萬畝，其中國家和省級重點項目違法占三成。其所以違法，高度集權而又繁復的行政審批制度是主要原因。

324行政干預為主的管理手段扭曲了土地價格，導致市場配置失效、資源誤配工業用地（含開發區用地）出讓市場的行政定價向下扭曲了土地價格，2003—2008年工礦用地出讓價全國平均為每畝969萬元，只及普通商品房用地每畝6234萬元的1/6（日本1988年公示地價：工業用地價格是住宅用地價格的1/3～1/2）。工業用地廉價出讓降低了工業產品成本，使我國得以憑借廉價土地和勞動力的優勢，成為“世界工廠”，產品占領國際市場，拉動經濟增長；但同時也刺激企業多用地、粗放利用土地，并放大了工業用地需求，使過多的土地資源配置于工業（工礦用地供應量一般占到每年國有建設用地總供應量的40%～50%，而歐美市場經濟國家工業用地一般只占20%～30%）。在房地產市場上，禁止農村宅基地流轉、封殺“小產權房”，就等于政府壟斷了房地產市場土地供給，而我國多年來由于保護耕地政策，城市土地的供應量一直從緊。人為制造的房地產用地緊缺，在房地產資金供應充裕的情況下，自然抬高了地價，而招拍掛的競爭使地價上漲更快。高地價使得開發商必須建高檔房才能盈利，造成高檔房多而低檔房少，住房供應結構扭曲。房價漲得快，拿地后立即開發不如延期開發，延期開發不如不開發獲利更多，引起開發商囤地，使土地閑置。地價上漲引起房價上漲，房價上漲快又放大了投資、投機房的需求，進一步擴大土地供需缺口，抬高地價、房價。因房價漲得快，經營房地產有暴利可圖，2009年銀行流動性過剩，央企挾巨資進入房地產，頻頻制造“地王”，更加推高了地價、房價，形成房地產泡沫，廣大需房的民眾買不起房。

325小結

改革開放30多年，雖然建立了國有土地市場，但在土地計劃配置制度下，政府對土地供應量和地價的直接干預，賤賣工業用地而貴賣住宅用地，造成資源誤配，城鄉土地市場和房地產市場都出現價格扭曲、資源誤配和配置效率低下的狀況。

33重城輕鄉、重售輕租的房地產業發展路徑使城鄉市場割裂進一步拉大331重城輕鄉的房地產業政策

改革開放后，優先發展城市的發展模式使得城市土地和住房制度改革逐漸破冰。1998年亞洲金融危機后，城市房地產業被國家確立為未來需培育的支柱產業，以拉動經濟增長。改革的方向和目標是逐漸建立城市土地和房地產市場，以市場手段來配置城市國有土地和房產資源。而市場機制的前提便是土地和房產的自由流轉，因此國家自1988年以來，相繼探索出臺了國有土地上房地產開發、建設、交易、租賃、物業管理等各個領域的新法律法規來規范和指導城市國有土地上的房地產開發行為。包括：《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《城市房地產管理法》、《城市房地產開發經營條例》、《城市房地產交易管理辦法》、《城市房地產抵押管理辦法》、《城市房屋權屬登記辦法》、《物業管理》。相繼從土地、金融、住房、交易多個領域確立了“城市國有土地有償有限期使用制度、以貨幣化為主的住房分配制度、商品房預售制度、住房公積金制度、公房入市”等制度來扶持城市房地產業和房地產市場發展。相比較而言，除了與城市土地和房地產市場共受規范的《物權法》、《土地管理法》、《城鄉規劃法》，與農村土地相關的法律法規只有《農村土地承包法》。市場的建立必須建立在產權清晰的基礎上，因而相繼針對城市公有房、私有房、商品房的轉移登記發證出臺了具體的辦法，到2008年房屋所有權的登記率為90%以上。2001國土資源部得359號文件《國土資源部關于依法加快集體土地所有權登記發證工作的通知》雖然要求加快農村土地產權的確權登記工作，但隨后幾年的實踐證明，功效不大。

332重售輕租的房地產產業政策

我國自推行城市住房商品化和市場化改革以來，雖然房屋租賃和買賣市場均自由發展，但由于政策重點是“支持住房自有化”，偏重房地產開發，住宅供應和消費出現了銷售和租賃嚴重不均衡現象。對租賃市場的忽視和缺乏扶持致使城市住房租賃市場發展滯后，房屋租賃市場量、質同時下跌，邊緣化嚴重，成為我國住房供應體系的“短板”（楊紅旭，2010）。長期的重售輕租房地產業發展路徑，一方面，使房地產開發業擠出了房屋出租業。房地產的購房需求被放大，推高了房價和房價上漲的預期。另一方面，重售輕租的結果——房價不斷上升至嚴重超出許多中等收入家庭的購房支付能力時，房產消費就擠占了中等收入者的其他消費，國民消費結構出現失衡，最終影響了其他實業產業的發展。房地產開發業對實體經濟產生了擠出效應。對居民而言，租房居住的種種“不便”使大量本應通過租房解決居住問題的家庭涌向了住房自有市場，人們普遍偏好自有住房，租房替代性缺失，更加加劇城市房屋買賣市場的泡沫化。

4海外促進城鄉一體化發展的房地產市場改革經驗借鑒41城鄉等值化的德國城鄉一體化發展

城鄉等值化發展是德國巴伐利亞州在第二次世界大戰后實施的一項旨在減小城鄉差距，改變農村落后凋敝現狀，推動城鄉一體化發展的模式。該種模式認為農村建設和發展不是以城市為標準和模板，不是農村的城市化。而是要以“在農村地區生活，并不代表可以降低生活質量”、“與城市生活不同類但等值”的“城鄉等值化”理念為指導來設計和改造農村，通過土地整理和村莊革新的方式，使農村經濟與城市經濟得以平衡發展。其主要思路和做法：一是制訂村鎮整體發展規劃，開展土地整合，道路和農田等基礎設施建設；二是調整農村產業結構，積極推廣機械化作業，組建合作社，發展生態農業。為促進土地的規模化經營，20世紀50年代，德國還曾出臺了農民賣地退休補貼政策，對農民賣地退休者國家給予額外退休金，促進了生產方式的轉變；三是保護傳統文明，如整修傳統民居、建立博物館等；四是加強教育培訓推廣“雙元制”教學，讓孩子從小既學文化課，也學實用技術。此后，這一發展方式成為德國農村發展的普遍模式，并從1990年起成為歐盟農村政策的方向。實施城鄉等值化改造后，德國人62%住在農村，城里人住到鄉村了以后，不僅把現代的生活方式，現代文明帶到農村，而且將資本帶到鄉下，他們住到那兒就想辦法改善基礎設施，如道路、供水、供電等。

42日本縮小城鄉差距的農地管理制度改革

同樣是“二戰”后，面對城市化高速增長期帶來的共同難題，日本政府順應經濟社會發展的需要，及時建立公平的公共服務體系，包括高質量的基礎教育、社會保障、農業科技推廣等服務網絡，推進了農村土地的規模經營，改善農業產業結構，促進農村專業化發展，有效地解決了農業低效和農民低收入的問題，杜絕了大量后發國家城鄉二元結構帶來的一系列社會矛盾和沖突，促進了日本的現代化進程。其值得借鑒的經驗有：①在日本城市化高速增長過程中，日本政府一方面鼓勵勞動力向大城市集中；另一方面采用合并村鎮，建立新城的方法，促進農村人口就地城市化。日本政府為此在1955年出臺了《町村合并促進法》，促使日本在1950—1975年共減少7720個村莊，平均每年減少309個村。到2000年日本村的數量甚至比城市還少。1950年以來，日本町（鎮）的數目保持在2000個左右。町（鎮）村的平均人口規模則不斷增加，從1950年的5148人增長到2000年的10579人，規模擴大了整整一倍。②通過提供公共服務，提高居民的生活質量、改善農業發展的環境，為統籌城鄉發展奠定良好的前提條件。尤其是高質量的教育成為了農業、工業和服務業產業效率提高的共同前提，也促進了農民的順利城市化。日本政府除了重視基礎教育，還特別重視農村職業技術教育，政府和私營企業同時參與，形成了分層次、有重點的農村職業技術教育體系。良好的農業職業技術教育促進了新機械、新技術在農村的普及，對于土地規模經營和土地生產率的提高發揮了積極作用。日本在統籌城鄉發展的過程中，通過土地規模經營，提高農業的勞動生產率，加速城市化的進程；通過農民收入多元化和政府補貼來增加農民收入；在土地規模經營的同時注意改善農業的產業結構。③推進農村土地規模經營。日本1952年制定的《農地法》規定了農戶擁有土地面積的上限，并對土地的出租和買賣進行嚴格限制，造成了日本小農經營的特點，日本的農村居民收入也因此難以提高。為了改變小規模經營及其弊端，日本于1961年制定了《農業基本法》，該法以擴大農業規模、提高農業勞動者的收入和生活水準，使其達到與其他產業勞動者基本均衡的水平為首要政策目標。1962年和1970年先后兩次修改《農地法》，廢除土地保有面積的上限，撤銷對地租的限制。1975年政府制定了《關于農業振興區域條件整備問題的法律》，允許農民經過集體協商，根據雙方達成的協議條件，自由簽訂或解除10年以內的短期土地租借合同。制度改革促進了以土地買賣和土地租借為主要形式的土地流動，為土地規模經營提供了前提。1993年，政府又修訂了《農地法》和《農業經營基磐強化促進法》，提出了“認定農業生產者”制度，將符合要求的申請者確定為“認定農業生產者”，并在土地集中、貸款和固定資產投資方面給予支持，引發了一輪農地轉讓和規模經營的高潮。通過一系列鼓勵土地集中的政策措施，日本的戶均耕地面積也從1960年的100公頃增加到1995年的146公頃。2003年日本農戶耕作規模為：經營耕地面積少于05公頃農戶占234%，耕作面積為05～20公頃的農戶占616%，耕作面積在20公頃以上的農戶的比重達到150%。

43韓國的“新村運動”

1970年，韓國發起“新村運動”，以推動其城市化和城鄉一體化發展進程。其第一階段主要注重農村基礎設施建設；第二階段以增加收入為主。政府推出增加農、漁民收入計劃，支持農村調整農業結構，推廣良種和先進技術；第三階段主要是以發展農產品加工為主要內容的農村工業。10年間，韓國政府財政累計向“新村運動”投入28億韓元，相當于財政支出的1%。效果十分明顯，突出變化使農民生產生活條件顯著改善。韓國以改善生產、生活環境為重點的“新村運動”，創造了發展中國家農村建設跨越模式，超常規發展的成功模式，值得我們借鑒。

44小結

城鄉統籌要求資源和生產要素自由流動，形成“相互依托，優勢互補，以城帶鄉，以鄉促城，共同發展”的城鄉關系。比較以上各個國家的做法和經驗，發現為促進城鄉一體化發展，德國、日本和韓國首先都非常注重通過規劃、土地整理加大對農村基礎設施建設和生活環境的改善來提高農村公共服務水平，從而為農村、農業和農民的自我發展創造吸引各種優秀人才、資本下鄉的物質條件和環境。農村土地是一種重要的資源和生產要素，其合理流動與否對城鄉統籌發展至關重要。其次，為促進農村土地的規模化經營，或加大對農民的補貼或取消農地持有的面積上限，鼓勵部分農民逐漸退出農地的經營，推動土地在農民間的適度集中，實現規模化經營。

世界各國的發展經驗表明，不管是發達國家還是發展中國家，在工業化進程中不失時機地統籌城鄉社會經濟的協調發展，通過農村土地管理制度的創新制定并實施一系列傾向農村、農民的制度安排，以此縮小工農收入差異，提供農村公共服務水平，以促成農業結構轉變、農村生產和生活方式的轉變，最終形成各有特色、統籌發展的城鄉關系，是帶有普遍性的發展規律。

5房地產市場城鄉一體化發展策略研究

綜上，二元土地市場制度已經成為制約城鄉統籌發展的主要因素之一，破解城鄉二元經濟結構的難題也在于構建城鄉一體化的土地市場。而所謂城鄉一體化的土地市場，就是打破國家對土地一級市場的行政壟斷，擺脫農村土地唯有通過征地制度才能變身的制度局限，實現城鄉土地市場的統一。本課題認為形成“相互依托，優勢互補，以城帶鄉，以鄉促城，共同發展”的城鄉關系，建立健全我國城鄉統一的房地產市場的關鍵是打破現有的城鄉二元土地市場，進行以“促進土地要素和房產資源的城鄉自由流動”為目標的一系列包括產權創新、管理創新和逐步有序建立平等的城鄉建設用地市場的創新改革。其目的是在國家宏觀調控下，允許農村集體建設用地直接合法進入市場，充分發揮市場對土地資源配置的基礎性作用。針對目前我國構建城鄉一體化的房地產市場需要的制度保障條件，提出如下政策建議：

51建設健全城鄉統一的房地產市場的原則

511確立以用途管制為前提、市場為主的土地資源配置方式

過去我國城鄉之間以“保護耕地和壟斷建設用地供給”的土地計劃配置模式，雖取得了較好的成績，有效保護了耕地資源。但也應看到其違法占地開發盛行、農民權益受損、耕地保護質量不高的低效配置效果。因此，創新改革應借鑒發達市場經濟國家采用的建基于市場配置框架下的土地用途管制制度，在土地資源市場配置基礎上采取的土地用途管制，只是管制市場配置做不到、做不好的事情，協調解決好土地利用過程中的發展和保護、效率和公平問題。首先，新形勢下，土地管理制度需要逐漸從計劃配置轉為市場配置；土地用途管制制度管制目標要從“以保護耕地為核心”轉為“以促進土地利用方式轉變，保發展、保環境、保耕地”為核心；管制手段要從行政—計劃手段轉為以經濟手段為主、行政手段為輔。

512穩定所有權、活化用益物權的原則

我國當前與其他國家不同的人地矛盾——城市化水平雖已達到50%，但農村居民的總量還比較大。農業現代化水平還比較，相當一批農民短時間還難以順利城市化。因此，改革應將“穩定所有權、活化用益物權”原則作為創新和改革的主要方向。這是因為，我國當前“三農”落后的根源在于城鄉土地和房產權益的不平等造成的發展能力不足。改革應充分借鑒城市國有土地上的活化使用權的改革經驗，通過產權制度的調整和安排，活化農民集體土地的用益物權，最終以土地要素的城鄉流動實現顯化農民資產價值，提高其自我發展能力，同時運用市場激勵和政府扶持來推動的三農的發展，實現城鄉的統籌發展。

而活化用益物權，則必須通過完善醫療、就業、住房、教育等社會保障制度，逐漸剝離依附在土地的“農民生存保障”功能，歸還土地可自由流動的生產要素屬性。

513“進”與“退”相統籌的原則

“三農”的發展，尤其是農民的城市化和農業的現代化必須依賴與農業用地的規模化經營。因此，未來，必須有步驟的、以妥善的方式鼓勵那些已進入城市、具有定居意愿的農民工退出農地的占有和經營。因此，城市可將新生代農民工納入城鎮廉租房和城鎮社保的同時，制定政策鼓勵其退出農村宅基地和耕地，只有這樣才能化解農民工在城市無房可住，在農村卻出現大量空宅、空心村問題，化解我國耕地經營碎片化，難以實現農業規模化、機械化和產業化發展的困境。

52具體建議

521調整產權制度，確立城鄉地權平等

建立城鄉統一的房地產市場，以市場為主要手段配置土地資源，需要在產權安排上進行調整，可表現為“兩立”、“兩破”。“兩立”是指一要確立農村地權的權利主體，尤其是農民對土地的權益和地位。具體須界定鄉、村、村民小組三級所有中，哪一級對農村集體土地擁有所有權。二要明確農村地權的權利內容，與城市同類土地等權。“兩破”是指，要通過制度設計，逐步弱化直至破除農民對集體土地的身份權，以及土地上依附的社會保障義務，將其還原為純粹的物權。從而破除農地只能農民經營的潛在限制和農地流轉的范圍限制。因為，如果土地不能自由流轉，就談不上什么城鄉統一的房地產市場。

城鄉土地同權的改革應著重在農地產權的賦權、擴權，活化用益物權方面進行改革，以提高三農的自我發展能力。根據美國等國家的經驗，土地開發權能合理的解決土地利用中的保護與發展、效率和公平問題。因此，可做如下產權調整。

（1）創設土地開發權。土地開發權一般指改變現有土地的使用用途或利用強度來對土地進行開發的權利。理論界一方面認為土地開發權來源于土地所有權，是所有權的派生權利，可以分離。另一方面認為，開發權來源于國家主權，體現了國家對土地資源利用的限制，是公權。現實是隨著工業化和城市化的發展，稀缺的土地資源開發出現各種無序混亂，導致了眾多負外部性問題。為了克服市場失靈，保護公共利益，各國開始實施城市規劃，對城市進行分區，限制土地的用途和開發容積率。這種土地分區規劃對不同區段的土地所有人產生了兩種截然相反的后果，在規劃允許開發的地區，土地所有權人可以開發自己的土地獲得巨額收益，而在土地規劃不允許開發的地區只能維持現狀從而使該地的所有人蒙受損失。土地分區規劃造成了土地所有權人之間發展性利益歸屬和分配的不公。歷史上，英國、美國和法國等國家均通過創設土地開發權從不同角度來均衡不同所有人之間的利益。英國依據漲價歸公的理論，對土地因規劃產生暴利進行管制，創設土地開發權并規定其為國家所有，指出任何一個土地所有權人或使用者必須限定于現有土地使用條件，如欲改變則必須向國家購買開發權，即繳納100%的土地開發稅，從而達到平衡土地利用規劃帶來的利益分配不公問題。而美國則完全反其道而行之，認為土地開發權是土地所有權人的一項獨立物權，國家若為公共利益限制私人產權的未來開發收益權時，要么應由國家購買其土地開發權，要么應允許其土地開發權進入市場流通而獲得補償。可以看出二者的目的都是為了平衡土地利用分區規劃管制而產生的發展性利益歸屬和分配的不公柴強各國（地區）土地制度與政策[M].北京經濟學院出版社，1993：105.，但其具體途徑相反。英國規定土地開發權國有，進而“征走”規劃產生的地價增值——土地開發權價值；美國則將土地開發權賦予土地所有權人，通過國家購買土地開發權或土地開發權的轉移交易來補償所有權人的因分區產生的土地開發權損失。從產權角度而言，法律規定土地發展權為公權的，土地增值收益就歸政府；法律規定土地發展權為私有的，土地發展性利用的增值收益歸土地所有權人，政府只是從中收取土地發展權交易稅費，不直接參與增值收益的分配冀彩芳我國農村集體土地發展權制度及其完善[J].公民與法（法學版），2012（5）.。土地發展權公有或私有本質上反映了立法追求目的是公平優先還是效率優先。

我國未來土地產權的調整，應借鑒美國的經驗和我國的具體國情創設土地開發權并將其分為兩種類型，一種為用途轉換為內容的土地開發權，另一種為利用強度變化為內容的土地開發權。這里分別把他們命名為Ⅰ型土地開發權和Ⅱ型土地開發權。為了保護農民和農民集體的土地權利，應將用途變更開發權即將Ⅰ型土地開發權賦予土地所有權人；集體土地由農民集體享有土地權，國有土地由國家享有土地所有權；國有和集體土地開發權同權。因利用強度變化而產生的Ⅱ型土地開發權則應規定為國有，以實現基于公共利益和社會協調可持續發展目的國家所享有的土地宏觀調控權和管制權。

（2）農地和生態用地所有人享有Ⅰ型土地開發權。做上述調整后，集體土地上產權變為，農業用途土地所有人和使用權享有Ⅰ型土地開發權，國家為鼓勵農民保護耕地，則應該通過一次性購買土地開發權或年度支付補貼的模式，或者以Ⅰ型土地開發權移轉市場來補償農民集體土地所有權人的開發權損失。這樣既能激勵農民保護耕地的積極性，又能加大征地或土地用途轉換或開發成本，有利于土地資源的節約集約利用。如此看起來，國家為保護耕地要求農民保持其原有用途可能要支付巨額的土地開發權購買費用。其實不然，因為一來，城市郊區的農地經過三十多年的改革開放和土地城市化，已經所剩不多。因此，更多的農地和耕地還是處于遠郊和偏遠地區，由于區位偏僻導致其級差地租很低，因此大多數情況下不足以驅動農民轉換土地用途以獲取更高收益。并且為了鼓勵農民耕種土地，目前耕地已經實施耕種補貼，因此，只需適當加大補貼力度繼續沿用現有的耕種補貼制度，補償農地所有人和使用權人的損失。

（3）建設用地的Ⅱ型土地開發權歸國家所有。至于集體的建設用地，其不存在Ⅰ型土地開發權，若要入市流通或者自我改變現狀提高土地的利用強度，由政府審批后，向國家購買Ⅱ型土地開發權。國家以建設用地使用權開發稅的方式對提高利用強度的建設用地使用權交易征收地價增值來實施管控，并以收取的開發稅來為地區提供道路、通信等基礎設施改善的公共服務。當然國家可以根據土地市場的供需情況，調整土地開發稅占地價增值即土地Ⅱ型土地開發權的價值。如此安排，則消除了土地國有還是集體所有形成的市場割裂。建設用地使用權不論“出身”平等入市，國家依據Ⅱ型土地開發權國有制度征收其應有的收益，來平衡土地使用人之間的發展增值收益。

522借鑒城市模式，以保障居住權為宗旨實施宅基地使用制度改革當前宅基地制度，很多改進方法都難以繞過“農民無償取得宅基地因而不能享有收益權的潛在假設”。但立法上限制權利的目的應不在于取消權利，而在于實現權利；不在于削減和縮小權利，而在于擴大權利。更何況，農民宅基地的取得與城市保障性住房的取得理論依據不同。因此權利取得方式與權利內容并不是一對一的邏輯關系，無償取得方式并不必然意味著權利的瑕疵。因此不能囿于該假設而否認或弱化農民對宅基地享有的物權。更何況，農民宅基地權利演變與城市私房一樣經歷了以無償方式被“國有化”的過程。依據我國社會當前的轉型大背景以及當今農村的社會經濟發展狀況，將所有農民繼續列為住房保障對象已不合時宜，而如果繼續以農民宅基地獲取的無償性為理由禁錮所有農民投入到宅基地上的資本和資產則有悖于社會公平，是對農民房屋財產權益的一種損害。我國20世紀90年代后實施的城市土地和住房制度改革方案，出于解決歷史遺留問題，保障城鎮居民居住權的考慮，在城市房屋拆遷的過程中對于非私房的各類公管房住戶皆采取了合理補償，保障其居住權的方法。具體為貨幣補償的，可以獲得相當于同等私房85%～90%的市場價格補償。如濟南市在其2001年和2007年兩個版本的城市房屋拆遷管理都規定：“拆遷按政府規定租金標準出租的公有住宅房屋，租賃關系終止。拆遷人除應當對被拆遷人實行10%或15%貨幣補償外，還應當對房屋承租人實行貨幣補償或者房屋安置。房屋承租人選擇貨幣補償的，被拆遷房屋為平房和簡易樓房的，其補償金額為拆遷補償辦法規定的住宅房屋補償金額的90%，被拆除房屋為樓房的為85%。黨和政府在城鎮住房制度改革中能保障居民居住權的延續，那么對于長期以來為中國發展做出不朽貢獻的農民階層來說，在“城市反哺農村，工業反哺農業的”的當前發展階段，國家更應該承認農民對既有宅基地和房屋的產權利益，提升農民的房地產價值，進而增強農民和農村自我發展的能力。

具體改革建議：第一，首先承認農民合法合規持有的宅基地物權和居住權。第二，規定宅基地使用權的取得既可以是過去依申請從集體經濟組織無償獲得，也可以是其他非本經濟組織內部的農村村民、城鎮居民、法人及其他組織通過買賣、繼承、贈予等合法方式取得的農村宅基地使用權。即傳來和移轉取得。第三，宅基地使用權取得方式明確后，對現有的宅基地確權，可參考房改房的政策，界定集體土地使用權的歸屬。權利界定后應允許宅基地的自由流動。至于宅基地對農民的生存保障，完全可以通過類似于城市居民的住房保障制度，對于經濟和住房特別困難的家庭給予宅基地或住房的實物或貨幣保障的方式，保障其基本福利。而大量的能夠支付得起住宅的家庭，則應鼓勵其以市場的方式解決居住問題，尤其是以此來促進農村宅基地市場的資源配置，避免宅基地的違法和浪費現象。

523培育土地開發權移轉市場，盤活農村閑置宅基地

我國目前農村宅基地利用的一個重要特征是集約化水平不高，甚至是閑置和荒廢嚴重。根據前面的土地開發權設置，應準許不同地區間土地開發權的移轉市場，盤活農村的閑置土地。限制發展的地區可通過土地綜合整治的方式，整理空心化嚴重的農村宅基地，將安置后整理出的土地復墾為耕地，之后將整理出的面積指標與允許發展的地區進行交易。

鑒于土地產權利益關乎社會經濟的多個方面，應逐步推進改革。包括逐步擴大范圍，第一步，可學習浙江地區的做法在縣以內自由流轉。在縣級范圍內，建立城鄉統一的建設用地市場。為了避免大面積的房地產開發，可以先在居民個體之間自由流通，限制開發性質的企業大規模轉換土地。等機制、程序成熟后再全面放開。第二步，逐步擴大流轉范圍，如地級市、省內或跨省交易時。

524分類分層次逐步清理解決城郊小產權房市場

既然需要建設城鄉統一的建設用地市場，那么形成城鄉統一的房地產市場是改革的自然結果。因此需要對現有的城郊小產權房問題進行清理。現有的小產權房產生的原因多種多樣，其表現形式也多種多樣。當前時期，應正確評價小產權房對我國城鄉房地產市場的積極和負面作用，分門別類的根據土地產權改革的步驟依次清理小產權房。現階段應首先對于已經建設完畢并投入使用的、符合土地利用規劃建設的小產權房，可通過向房屋的購買人征收Ⅱ型土地開發稅的方式，要求其補齊費用，辦理集體建設用地使用權上的房屋所有權證。而對于不符合土地利用規劃的、未建成的小產權房，無論其是否占用耕地，均應該嚴厲懲罰，必要時予以拆除。不符合規劃但已建成的小產權房，鑒于建設這些住房投入不菲的資金和物力，因此應慎用拆除手段。可以考慮通過罰款并收回物權的方式，將其納入城市保障性住房供應的體系。未來等土地產權調整的法律立法后，則應允許集體建設用地在符合規劃的前提下自由進出市場。

參考文獻：

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