促進區域協調發展的若干思考

胡少維

[摘要]區域發展總體戰略主要著眼于縮小地區差距，主體功能區規劃主要著眼于國土優化開發。區域協調發展的核心是空間布局合理化。目前宜將主體功能區規劃置于更加重要的位置。以主體功能區戰略為主構建區域政策體系，建立區域協調發展機制，將基本公共服務均等化作為區域協調最為重要的目標，在居民享受基本均等公共服務的基礎上，促進整體經濟效益的可持續提高，而不是單純追求各地區經濟差距的縮小。

[關鍵詞]區域 協調發展 主體功能區戰略

[中圖分類號]F127

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）05-0040-04

近年來，隨著一系列促進區域協調發展戰略和政策的實施，我國區域經濟格局出現了一些積極的變化，但影響區域協調發展的根本性問題改善不大。促進區域協調發展，需要在制度建設上邁出扎實性步伐。

一、區域協調發展的內涵

何謂區域協調發展？一種觀點認為，區域經濟協調發展是區域之間在經濟交往上日益密切、相互依賴日益加深、發展上關聯互動，從而達到各區域經濟均衡持續發展的過程。也有觀點認為，區域協調發展是不同區域基于自身要素稟賦的特點，確定不同要素約束條件下的開發模式，形成合理的分工，同時在政府的調控下，保持區域之間的發展條件、人民生活水平的差距在合理的范圍內，人與自然之間保持和諧狀態下的發展狀態。還有觀點認為，區域協調發展是區域之間相互開放、經濟交往日益密切、區域分工趨于合理，既保持區域經濟整體高效增長，又把區域之間的經濟發展差距控制在合理、適度的范圍內并逐漸收斂，達到區域之間經濟發展的正向促進、良性互動的狀態和過程。另外一種觀點認為，區域協調發展是指在國民經濟的發展過程中，既要保持國民經濟的高效運轉和適度增長，又要促進各區域的經濟發展，使區域間的經濟差異穩定在合理、適度的范圍內，達到各區域優勢互補、共同發展和共同繁榮的一種區域經濟發展模式。

雖然上述定義從區域關系的相互聯系、區域發展的相互促進、區域差距的逐漸縮小、區域利益的共同增進等方面進行了闡述，但總體上講，其視角主要集中于區域經濟差距與聯系上。我們認為，區域協調應該是：在符合科學發展觀要求的前提下，空間布局合理，總體經濟、社會效益最佳，人民享受公共服務水平基本均等（基本公共服務主要是指義務教育、公共衛生和基本醫療、社會保障、社會救助、促進就業、減少貧困、防災減災、公共安全、公共文化等）。即，在居民享受基本均等公共服務的基礎上，導致整體經濟效益的提高，而不是刻意追求各地區經濟差距的縮小。

二、目前區域協調發展的表征

近年來，隨著一系列促進區域協調發展戰略和政策的實施，我國區域經濟格局出現了一些積極的變化：

一是區域經濟差距有所縮小，區域協調發展程度明顯提高。長期以來，我國內陸地區的經濟發展水平普遍低于沿海地區，而改革開放之后尤其是90年代以來，東部地區發展的加速導致全國的地區差距迅速拉大。在區域政策和經濟周期等多種力量的影響下，進入21世紀后，地區差距擴大的速度逐漸放緩，自2004年起開始逐步下降，最近幾年地區差距縮小的趨勢尤為明顯，區域協調發展的程度顯著提高。以人均GDP計算的差異系數明顯體現了這一特點。

二是區域合作日益緊密，形成了一批具有重要影響力的城市群和經濟圈。近年來，我國區域合作的深度和廣度不斷擴大，合作內容日趨豐富，地區間經濟聯系不斷增強，區域合作關系日益緊密，區域一體化程度明顯加強。在推進區域合作中，城市群和經濟圈理念開始逐步形成并體現，成為影響區域發展的重要增長極。

但是，從區域協調另外兩個重要方面看，卻并不盡人意。

一是不同地區居民所享有的基本公共服務水平差距較大。從國際經驗來看，一個國家的不同地區由于經濟發展程度存在差異，必然導致各地的初始財政收入有不小的差距，但通過中央政府（或聯邦政府）的縱向轉移支付和地區間的橫向轉移支付等各種手段，各地區最終可用財力的差距將可以被大大縮小，從而實現不同地區居民所享有的公共服務水平均等化。目前我國各個省份之間的財力支出仍存在著很大的差異。

同時，各地間人均財政支出的差距與各地人均GDP的差距相比，并無顯著不同，差異系數甚至大于人均GDP，這反映出不同地區在基本公共服務的支出依然存在相當大的差距，基本公共服務目前還未能成為縮小地區差距的突破口。

更為重要的是，表1中的人均基本公共服務支出基本上是按照各地常住人口來計算的，事實上，當前各個地區財政中基本公共服務支出的受益對象絕大部分是本地戶籍人口。各個地區當地人口和外地人口在基本公共服務上的差距越拉越大，矛盾沖突日益突出，而且若以當地人口計算各地區差距可能也更為明顯。

二是空間布局不盡合理，各區域經濟發展特色并不明顯。由于區域間要素流動不充分，地方保護主義行為仍不同程度的存在，區域間無序競爭現象嚴重，導致產業結構同構化問題較為突出，地方經濟特色不突出。

三、區域協調發展的動因與機制

一般而言，區域協調發展的動因，一是基于經濟效率最大化原則，為達到整體效率水平的提高，推動區域協調發展。這里，企業是主體，市場規律是準則。二是基于公平原則，利用政府這只有形的手，實現區域經濟社會的大致平衡，這里，政府是主體。三是在效率與公平之間平衡，尋求次優，即在以市場為基礎的大背景下，發揮政府的調節功能，促進區域之間的協調。除了市場作用外，區域協調發展的動力來源可以分為四種情況，即單純國家層面的需求；某一區域單方面的需求；區域雙方的共同需求；國家與區域兩個層面的共同需求。每一種來源的動力特征和結果是為了參與更大范圍的外部競爭，主動探索區域合作的有效途徑，形成區域經濟協調發展的內在秩序，實現總體經濟的最優化。

促進區域協調發展的機制主要有：

市場機制。市場機制是實現區域協調發展的根本途徑。當然，市場機制作用下的要素流動、企業擴張和產業轉移，既可能擴大區域差異，也可能縮小發展差距，但是，作為配置資源的有效方式，市場機制能夠最大限度地釋放經濟發展的能量，增進區域經濟發展的效率，是區域協調發展的基礎。

空間組織機制。即運用空間規劃、空間開發、空間管制等多種空間組織方式，對全國的區域空間進行全局謀劃，對各區域的功能定位、區域空間聯系網絡建設等進行戰略指引，加強區域之間的聯系，實現資源結構、產業結構和空間結構的最優配合，提高空間經濟配置效率?？臻g組織機制可通過最佳的空間配置使個體要素充分發揮作用，獲得整體經濟效益，產生節約經濟、集聚經濟、規模經濟等。

合作機制。即構建基于博弈理論下不同區域共贏的合作機制，獲得分散條件下難以企及的綜合優勢和經濟效益。

援助機制。就是采取區域互助、國家扶持、生態補償相結合的方式，對欠發達區域進行持續性的幫助，改善這些區域的經濟發展條件，提高自我發展能力和公共服務提供能力。

治理機制。治理機制并不完全直接作用于區域協調發展，很大程度上是通過保障市場機制、空間組織機制、合作機制、援助機制發揮作用而間接促進區域協調發展。

四、促進區域協調發展的建議

根據對區域協調內涵的理解以及區域協調機制的梳理，我們就促進區域協調發展提出如下建議。

（一）以主體功能區戰略為主，構建區域政策體系

根據“十二五”規劃綱要精神，促進區域協調發展的主要任務是貫徹實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略。區域發展總體戰略是基于自然地理、發展階段、經濟基礎等考量的，主體功能區戰略是基于不同地區資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力考量的。區域發展總體戰略主要著眼于縮小地區差距，主體功能區規劃主要著眼于解決國土優化開發問題。依據上述我們對區域協調的理解，目前，宜將主體功能區戰略置于更加重要的位置。盡管一旦實行主體功能區政策，可能導致區域經濟差距的再次擴大，但是這種政策是最有利于促進總體經濟增長的，也是符合科學發展觀的。因此，有必要對區域協調再認識，對區域經濟差距不要太過在意，將重點放在基本公共服務提供上。一是健全區域發展協調機制。一方面，加強區域協調發展的制度建設，通過立法將國家區域發展的戰略目標、重大政策和行之有效的經驗做法等明確下來，為區域協調發展的提供法律保障；另一方面，完善區域合作的政策協調和利益協調，建立健全爭議解決機制。對于一些重要的跨行政區的區域合作組織，應賦予其一定的跨區行政管理職能，來保證區域合作組織能夠發揮真正的協調作用。二是綜合考慮自然、經濟、社會、文化以及行政區劃等多方面因素，對不同層次和不同方面的區域面臨的不同問題，提出不同的解決方案，將產業調控政策和區域協調政策結合起來，有效提高資源空間配置效率。三是構建基本公共服務均等化的體制、機制，以弱化經濟差距對居民生活的影響。

（二）創造基本公共服務均等化的基礎環境

基本公共服務均等化是區域協調最為重要的特征，為此，需要合理調整中央與地方的關系，明確界定各級政府間的權責。中央和地方的權責劃分，要根據建設現代國家的要求，將其納入法治化和規范化的軌道。要明確各級政府權責，將中央地方的責權劃分制度化、明確化、法律化，并以此來規范中央與地方之間的關系，在這個基礎上合理確定各級政府的財權、事權和支出責任。

均衡各區域基本公共服務均等化提供能力。加大對欠發達地區的財政轉移支付力度，提高其財政能力。提高欠發達地區財政能力的主要措施：一是調整轉移支付的標準，以人均財力而不是經濟總量作為轉移支付的基礎。二是完善和規范中央現行轉移支付制度，積極探索財政轉移支付的新模式。三是推進財政轉移支付制度建設的法律化進程，加強中央轉移支付資金的管理，增強資金使用的規范性、透明性、科學性和民主性。四是建立轉移支付資金的績效評價機制，保證轉移支付資金切實起到促進基本公共服務均等化的作用，提高中央財政轉移支付效果。同時，還可以通過建立資源開發補償機制和資源性產品價格形成機制，來提升限制性開發地區公共服務供給能力。

同時，為有效推進區域基本公共服務均等化，需要合理界定基本公共服務的范圍，制定各類基本公共服務的國家標準，以保障各地區基本公共服務供給的最低水平。

（三）完善地方政府績效評估機制

地方政府作為理性主體，必然通過自身努力使自身或相關主體利益最大化，在整體中必然存在局限性，特別是在中國政府考核機制唯經濟指標的單一性，使得政府有限理性追求自身利益最大化，而與整體利益最大化出現“囚徒困境”的沖突。不合理的政府考核機制使得地方政府在進行財政支出投資時，并不以本地區的資源稟賦為基礎，而是以投資周期短、見效快的產業為主，使得各個地方政府財政支出并沒有用在各自的比較優勢產業上，造成支出效率相對低下。同時，由于我國地方政府績效評價的重點放在經濟評價方面，忽視了公共服務評價，對加大區域基本公共服務非均等化程度起到了推波助瀾的作用。因此，須建立科學、合理、考慮區域協調發展的政績考核標準，發揮其對地方政府選擇的正確導向作用，奠定發揮區域協調發展合作機制、市場機制等作用的基礎。

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（責任編輯：垠喜）