耕地資源安全保障路徑

王曦

[摘要]保障耕地資源安全是國家經濟社會持續穩定發展的必然要求。目前我國耕地資源安全狀況不容樂觀。中央政府、地方政府和個體農戶三方博弈謀求利益最大化，現有保障制度權責不明確不對等問題導致制度失效。應重構耕地資源保護的利益分享機制，引導各方主體達成協調；立法明確各方主體權利、義務，形成行為約束機制，保障我國耕地資源安全。

[關鍵詞]耕地資源 安全 博弈 均衡

[中圖分類號]F321

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）05-0093-05

糧食是人類生存和發展的最基本的生活資料，是保證國家社會穩定和主權安全的戰略物資。而作為糧食生產最基本且不可替代的生產資料——耕地資源安全狀況首先值得關注。然而目前我國人均耕地量卻不足世界平均水平的40%。伴隨國家快速發展與城市化進程不斷推進，這一問題還在加劇。

一、耕地資源安全保障現狀

加強耕地資源的保護、管理和有效利用，保障耕地資源安全是實現國家經濟社會持續穩定發展的必然選擇，研究耕地資源安全保障問題具有重大現實意義。但目前我國耕地資源安全狀況不容樂觀。

首先，城市建設無序擴張導致耕地數量銳減。人均耕地少是我國的基本國情，從長遠看，人增地減的矛盾本就十分突出，而近年來，伴隨工業化和城鎮化的快速推進，耕地面積還呈快速減少趨勢，土地資源對國家社會發展的約束在不斷加大。據統計，從1997～2007年來看，我國耕地總面積已經減少了1.25億畝，超過了河南省全部耕地面積，而河南省近2年糧食產量約占全國10%左右。目前，我國人均耕地面積由1.58畝減少到1.37畝，不足世界平均水平的40%。更為嚴重的是，一些地方在實施重大項目、房地產開發、城區改造和各類園區建設中，仍在大量占用耕地、城郊菜地甚至基本農田。世界各國經驗表明，在城市化和工業化進程中，耕地總量的減少難以避免，但應該控制非農建設用地的無序和過渡擴張。我國之所以出現耕地面積銳減的局面，一個重要原因就是缺乏對非農建設占用耕地的控制。伴隨國家城市化進程的不斷推進，持續性用地需求無法回避，這無疑對保住“生命線”提出更大挑戰。耕地紅線如何確保、耕地安全如何保障已然成為當前亟待解決的重大問題。

第二，優質耕地大量流失，耕地質量總體下降。耕地質量的好壞直接影響糧食的產量高低與質量優劣。目前我國耕地質量的優劣主要采用高中低產田來劃分。其中，高產農田對于保障糧食安全起至關重要的作用，但我國高產農田流失卻極為嚴重。一方面，在我國，高產農田通常分布在城郊、村莊和交通要道周邊，這恰恰是城市建設和道路擴張首當其沖之地。與此同時，東南沿海地區耕地資源不僅自然條件優越，且因其經濟發達而具有較強的物質投入能力，是我國糧食生產的重心地，但這些地區也成為優質高產耕地資源流失最嚴重的地區。另一方面，建設用地占地本身也對耕地質量安全構成威脅。因為生態退耕、農業結構調整占用的耕地在一定條件下可逆，即這些“流失”的耕地在特定條件下可以迅速回用。而被建設用地占用后則幾乎難以退回耕地。但據資料統計分析，近十幾年來，建設用地對耕地的占用一直呈剛性增長階段。1997年，由于生態退耕減少的耕地占60.9%，居于第一位，其次為建設用地17.9%。然而，到2007全國建設占用耕地的比例上升到79.6%。目前我國雖然實行耕地占補平衡政策，即占用多少耕地補充多少耕地，但各項建設占用的耕地，大多是城郊的良田和菜地，熟化程度、產出率高。新開發耕地即便在數量上可以達到占補平衡，但在質量和產出率上最初幾年卻只有熟地的1/5～1/3。

第三，耕地生態環境不斷惡化。隨著工業“三廢”的大量排放，耕地污染程度日益加重，農產品中有害物質含量不斷提高，出現了人們有糧不敢吃的狀況。耕地生態環境的不斷惡化，加之農戶對耕地資源的過度開發，耕地鹽堿化、沙化現象嚴重，對糧食安全造成了新的威脅。近年來，水土流失、鹽漬化、沼澤化、土壤肥力衰減和土壤污染及酸化等造成的土壤質量下降總面積約4.6億畝，占全國土地總面積的40%。而化肥的過度使用造成地表水、地下水污染等一系列環境問題，又最終致使污水灌溉而污染耕地，形成耕地資源安全的惡性循環。據統計，全國污灌面積已占灌溉總面積的7.3%；化肥施用量400公斤/畝以上，農藥年使用量已超過170萬噸，其中約50%的農藥將進入土壤與水體，污染農田面積已達900萬畝。此外，伴隨生態環境的不斷惡化，國家實行了生態退耕政策，即將質量差、坡度大的耕地退換出來，這無疑在加劇我國耕地數量減少問題。

人多地少，人均耕地不足的基本國情決定了耕地資源保護始終是國家密切關注的問題。近年來，國家多次聲明其在耕地保護問題上的嚴正態度和堅定決心。但盡管政府宣稱已采取了世界上最嚴厲的耕地保護政策，而耕地資源安全狀況不斷惡化是不爭的事實。當前我國耕地資源保護面臨形勢大體可總結為“四難”：即耕地資源的擴量難、提質難、增效難以及耕地資源的持續增產難。現行耕地保護制度并沒有發揮其應有效果。筆者認為，目前我國耕地資源保護制度實質上是中央政府、地方政府和個體農戶這三方耕地保障主體之間利益博弈而非協調統一的結果。作為博弈主體，各自在謀求自身利益最大化，導致博弈的結果與保障制度初衷發生偏離，并最終致使制度失效。要切實改變耕地資源安全保障的現狀，制度的選擇必須建立在三方主體從利益博弈走向利益均衡之上。剖析主體行為選擇的深層次原因，對于我國耕地資源安全保障做出更優選擇具有重要意義。

二、利益博弈——耕地資源安全保障問題存在的原因

當代中國的發展，是不斷市場化變革的過程。制度變遷是不同利益集團相互作用的產物。作為“公共產品”的各種社會制度，就是其相互間合作與競爭的博弈結果。反映在我國現有耕地資源保障制度上，主要表現為是中央政府、地方政府和個體農戶三者間博弈的結果。

首先，就個體農戶而言，他們是耕地資源保障制度的直接行動者，制度的生命力在很大程度上最終取決于其活動效率，他們是制度實現的重要力量。基于此，制度的設置當然應包括調動個體農戶保障耕地資源的積極性和創造性，以實現對國家耕地資源安全的保障。個體農戶作為耕作者，內心深處希望對耕地資源質量和生態環境進行保護。因為對耕地資源的保護不僅能夠使其擁有基本的生活保障，既包括農作物的收益給務農者的保障，也體現為在外務工人員失業后返鄉的基本生活保障，尤其是在現今中央政府出臺的一系列支農政策環境下，這種保障性收益會體現得更為充分。此外，對于外出務工或在鄉但不務農的農戶而言，耕地保護也能夠使其獲得一定量土地增值收益（如承包土地經營權流轉的收益等），并且其生活環境不至于進一步污染、惡化。而農戶失去耕地后，則會帶來失去生活的基本保障，喪失土地升值的機會，以及遭受可能存在的環境進一步污染惡化等成本增加。無疑，在主觀上，農戶是愿意其耕地資源安全的。但現實是，在中國市場化變革中，由于絕大部分農戶代表的生產力水平較低，加之其所掌握與控制的其他社會資源能力的局限性，使得農民群體成為社會多元利益群體博弈中的弱者。這就導致現有的農地產權制度對于農戶而言更多表現為“利失”。由于產權設置的不完善，農民進行耕地資源質量和生態安全保護的預期收益無法得到保障，其對于耕地資源保護的積極性自然遭受重擊，加之在短期利益追逐的刺激下，農民不會主動投入成本去實施對耕地資源質量和生態安全的保護。

第二，就改革的中間層各級地方政府而言，對區域內耕地資源的保障實現了對地方環境的保護，謀求了更好的地區經濟可持續發展的基礎條件，并且保障了農民的利益。另一方面，在地方橫向管理體系中，它們又分別是不同地方利益和不同部門利益的代表，還有其自己的特殊利益和目標。當前，中央政府沒有建立專門的耕地資源安全保障資金，如此，地方政府就只能“自掏腰包”完成任務，且任務完成得越徹底，其成本就越高。另一方面，在目前取消農業稅和國家嚴厲禁止對農戶收取各種規費與攤派費用的大環境下，地方政府從農地上獲取的收益微乎其微。而與此形成鮮明對比的是，農地轉化成建設用地可以為其帶來巨額收益。因此，一些地方政府為謀取自身利益最大化，保障地方財政的充裕，在很大程度上利用其掌握的權力資源在不斷侵害農民的土地權益。不僅對農村的投資在減少，就連本來留在農村的資源，例如土地、勞動力、資本也離開了農村。這不僅讓國家耕地大量流失，嚴重危害到國家糧食安全，也使農民因為失去土地，利益遭受嚴重侵害。

最后，就改革的領導層——中央政府而言，作為耕地保護制度的倡導者、制定者與實施者，中央政府從社會整體發展高度，基于經濟社會協調可持續發展、國家糧食安全和保障農民利益謀求社會穩定的訴求，當然希望能保護耕地。但謀求這些訴求的實現，又存在降低當前經濟發展速度與減緩城市化推進進程，以及與地方政府矛盾加深等一系列問題，如此必然帶來耕地資源安全保障制度制定與實施成本的激增。

目前，耕地資源安全保障三方主體做出與制度目標設置相背離的選擇，一個很重要的原因就是主體各有訴求而現有保障制度權責不明確不對等。首先，在現行制度中，各保障主體有哪些權利與義務沒有明確規定，這是使得地方政府能夠濫用權利、違法占地，以及推諉耕地資源安全保護責任。進而，各保障主體間權責配置的不合理直接導致制度實行者消極懈怠。就目前情形而言，中央政府是政策的制定者，擁有權利卻不承擔相應義務。相反地，地方政府作為執行者被要求承擔的責任卻遠大于權利。這種權責失衡導致地方政府在執行制度中消極推諉。個體農戶選擇對耕地資源實施保護及保護程度取決于保護成本與收益比，即政府對其保護行為給予多少補貼，耕地資源狀況提升后能獲益多少。作為制度具體實施人，本應享有保障帶來的大部分權益，但現實是農民承擔具體保障責任，卻只分享到末端權益，這必然致使其缺乏保障熱情。由于目前農戶實施耕地保護所帶來的生產環境改善是非市場性潛在收益，本身難以貨幣化，而地方政府也不愿意補貼。加之農村土地產權不完善，地方政府征地對農戶的補償致使農戶利益明顯缺失，使之與政府的對抗性上升而不愿積極配合實施耕地保護。所以，目前的情形是農戶不愿也不會主動實施保護。此外，現今從事農業生產比較收益明顯低于外出務工，這也加劇了農戶對本該被視為命根子的耕地資源是否安全變得漠然。綜上所述，正是在這種三方利益主體的主觀意愿、行為傾向及其力量對比的博弈關系中，最終導致了現有制度的實施發生與耕地資源安全保障總體目標相偏離，進而使我國耕地資源安全狀況堪憂。

但是，博弈也并不只表現為經濟行為，還可能是政治行為，并將最終成為影響制度選擇的因素。從牢騷、意見、消極不作為到極端對抗行為，從個體行為逐步上升為集體性上訪、聯合抵制，甚至是暴力沖突，這些在我國耕地問題上都體現出來。現今耕地問題已然交匯成國家糧食安全、城鄉關系協調、經濟社會穩定發展環境等諸多紛紜復雜的利益關系博弈中的焦點。在這些利益博弈關系中，個體農戶聲音最小、力量最弱，因此一度成為博弈格局中的主要輸方。但與此同時，農戶耕地生產經營收益少，已然致使其喪失了種糧與耕地資源保護積極性，進而威脅國家糧食安全；而對耕地產權變更中收益分配的嚴重不公，則不僅阻滯農戶對耕地資源開發、保護的熱情，還惡化為地方政府與農民群體矛盾沖突的導火索，進而成為局部社會不穩定的震源。

三、利益均衡——耕地資源安全保障路徑

社會利益關系的變化是社會法律制度發展的基礎與動力。立法的過程就是各種利益平衡的過程。變革的實質是利益格局的調整和再調整，但是，利益格局的調整和再調整本身不是目的，目的在于構建一種既能激發社會活力，又能促進社會公平和正義的利益格局，這種利益格局恰是社會和諧關鍵所在。制度變革與確立目的在于追求利益多贏，化解矛盾，根除社會矛盾滋生的土壤，追求和諧。

目前，要真正實現耕地資源安全保障就必須協調中央、地方與農戶三者關系，使之皆保有積極態度。在我國，市場化改革就是為調動社會個體積極性和創造性，“放權讓利”的過程，既是中央對地方的放權讓利，也是政府對社會個體的放權讓利。體現在耕地資源安全保障方面，即要求國家從社會發展角度科學評估耕地價值，建立耕地保護補償機制，重構耕地資源保護的利益分享機制，促使耕地保護的外部性行為逐步內在化。表現在制度構建上，就是要在中央政府、地方政府和個體農戶等保障主體間尋求從利益博弈走向利益均衡，并以此引導約束各方行為，發揮耕地保護制度最大效用，保障耕地資源安全。

一是通過加強地方政府糧食補貼，促進耕地資源保護制度有效實施。國家給予農民種糧補貼很重要，給予糧食主產區地方財政補貼同樣重要。目前農業糧產區財政收入低，干部收入相應也低，這就容易產生制度執行的消極、不主動。要提升地方對耕地保護的重視，就得讓產糧區的干部群眾切身體驗到保地種糧“不吃虧”，甚至更“實惠”，才能根本上變被動為主動，自覺提升耕地保護意識和舉措。對此，國家財政應該通過加大轉移支付力度的方式提高對糧食主產區的地方財政補貼標準，根本解決“產糧大縣，財政窮縣”現狀，以此調動地方政府保護耕地、提升地力促進產糧的積極性。

二是健全耕地建設投入機制，確保耕地建設投入穩定增長，促進耕地資源保護。我國農業欠賬太多，必須加強農業基礎設施，特別是農田水利設施建設，大規模改造中低產田，穩步提高耕地基礎和產出能力。對此，國家應該重點投資支持糧食主產區耕地建設，包括農田水利、田間道路、農田防護及生態保持工程等大型建設，以逐步提高耕地質量。在此基礎上，逐步降低直至取消糧食主產區相關建設項目地方配套資金的要求，減輕地方政府負擔，降低其耕地保障成本。

三是明確責任，優化考核，激勵地方政府實施耕地資源保護。明確以確立與實施當地耕地保護補償措施，激勵農戶保護耕地，促進耕地資源保障是地方政府主要責任，并以此作為干部考核重要內容。筆者認為，國家完全可以在前述兩項充分給予地方政府“減壓增效”的基礎上，輔以相應獎懲機制，充分激發耕地保障的非市場價值，促進地方政府加強耕地資源保護。即改變以往糧食產量高、耕地保得多，但由于GDP低、財政收入少就不算成績或不作為主要成績的考核標準。把每年耕地保護數量質量，生態環境保護、穩定農業生產的社會效益等指標納入并加大其考核占比，以此實施對地方干部的業績考核，削減“政績工程”、“土地財政”對地方政府行為的誘引，更好激發地方政府耕地資源保障意識。

要調動農民對耕地資源保護的積極性，通過農戶實現耕地資源保障目標，就必須對農戶的保護行為予以充分回饋，同時還需要通過提升農業比較收益使農戶切實感受耕地資源保護所帶來利益明顯改善。一方面，要完善與提高支農補貼機制和標準，提升農民成本消化能力，激勵農民保護耕地。就目前而言，國家加大對農業生產的補貼是最直接，也是適宜的辦法之一。以實現國家糧食安全為抓手，解決好耕地（特別是穩產高產地）、灌溉用水、品種培育、技術推廣、各項惠農補貼等制度的落實，真正讓農民有利可圖，提高種糧保地的積極性。與此同時，在土地證書的形式區分基本農田與一般耕地，給予基本農田保護更高的經濟補貼，以經濟利益極大激發農民保護基本農田的積極性。如果種糧農民“有利可圖”，而且收入每年有明顯提高，最終能達至與糧食主銷區（城市周邊）農民相當收入程度，農民保護耕地的積極性自然就會提升。美國學者麥克指出，只要農業的收入有所提高，哪怕依然比城市稍低一些，但由于與家人在一起共享天倫之樂等“綜合效應”，農民可能會選擇留在農村而不是流向城市。

另一方面，要大力發展現代農業，提高農業比較收益，讓農戶更充分享有土地權益，激發農民自覺保護耕地。近日，由中國科學院中國現代化研究中心發布的《中國現代化研究報告2012：農業現代化研究》指出，以農業增加值比例、農業勞動力比例和農業勞動生產率三項指標計算，2008年，中國農業經濟水平與英國相差約150年，與美國相差約108年。中國農業勞動生產率比中國工業勞動生產率低約10倍。中國農業現代化水平比中國國家現代化水平低約10%。就長遠論，提高農業比較收益的根本出路是轉變農業發展方式，大力發展現代農業。這就需要，一方面，推進農村土地承包經營權依法流轉，促進土地規模化、集約化生產，提高土地產出效率。另一方面，發展多種形式適度規模經營的市場運行模式，提升農業發展的市場化、信息化程度。對此，需要大力發展中國農產品期貨交易，并以合適的形式逐步引導農民步入市場經濟，充分實現農業市場利益。創新農業組織形式，如公司加農戶，即龍頭企業（公司）等形式克服這些不足，通過給農民提供市場需求信息、技術指導乃至小額資金幫助，以契約的形式把千千萬萬的農民組織起來。有效減少農業活動盲目性，讓農戶真正通過農業生產與經營活動獲得良好收益，自覺提升保護耕地資源的積極性。從實踐來看，這一模式效果顯著，國家應大力提倡。

在我國，耕地資源安全是關乎國家安全、社會穩定、經濟可持續發展的重大問題。對此，國家必須以維護社會整體利益為根本使命，促進社會經濟持續穩定協調發展，城鄉統籌發展和實現社會和諧。因此，切實從利益訴求上引導各方主體相互協調，從博弈逐步走向均衡，在法律上明確各方主體的權利、義務，并形成相應的行為約束機制，才能真正有助于我國耕地資源安全保障的良好實現。

（責任編輯：垠喜）