推進新疆城鎮化發展的對策建議

閆海龍　甘昶春

[摘要]新型城鎮化建設是新疆實現跨越式發展的重要支撐和保證，但新疆是典型的綠洲經濟主導，城鎮化水平和質量還比較低，科學、健康地推進新型城鎮化建設，需要進一步厘清影響新疆新型城鎮化建設的關鍵問題，從現實需求和發展特點出發，樹立新型城鎮化引領新型工業化發展理念，在發展模式、制度保障、經營方式以及政策支持等方面充分體現新疆特色。

[關鍵詞]新型城鎮化 問題 思路 對策

[中圖分類號]F291

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-6623（2013）05-0089-04

一、推進新型城鎮化發展需要厘清的關鍵問題

（一）質量問題

新疆的城鎮化發展在數量和質量上都相對滯后，城鎮化發展的愿望和需求非常強烈，因此，急于提高城鎮化水平，急于擴大城鎮規模勢必會成為一些地方政府追求的目標。但是新型城鎮化強調的是以人為本，城鎮化質量的提高，要求在城鎮規模效應擴大的同時，更加重視人口就業、經濟發展、城市建設、城市管理、社會發展、居民生活、生態環境等諸多內容，要通過城市的發展營造良好的生產生活環境，讓城市的公共服務惠及更多的百姓家庭，讓城市的生活方式、生產方式、行為方式、思維方式和城市的生活理念進一步擴散，全面提高城市的文明進步程度。

（二）規模問題

新疆缺少具備重要集聚和輻射影響作用的大城市，在新型城鎮化建設中，集中培育發展若干有影響力的大城市，可進一步提升新疆及我國向西開放的水平，對于帶動促進整個中亞區域經濟發展具有重要的作用和意義。而要解決因城市規模過大所引發的大城市病，則更應該在城市規劃、管理上下功夫，不能單靠控制城市規模，因為當城市發展到一定水平過后，決定城市增長的不再是本地的資源稟賦，而是城市本身聚集資本、勞動力等生產要素的能力。

（三）成本擔負問題

有序合理推進農民、牧民市民化的過程是新疆新型城鎮化的關鍵。給身份轉換后新市民真正平等的城市公共服務和福利待遇，涉及農民市民化的成本及其分擔問題，根據國務院發展研究中心最新的研究報告表明，一個農民工市民化的成本為8萬元，那新疆農民市民化的成本與之相比更高還是更低？轉換成本都有哪些支出構成，政府必須負擔的是多少，農民自己承擔的有多少？這些問題都需要新疆各縣市根據自身情況進行分析研判，制定科學合理的分擔機制。

（四）綠色持續問題

新疆本身是一個生態脆弱區，水資源的地域分布和季節分布極不均衡。新疆的發展建設必須更加重視綠色生態和可持續發展，新型城鎮化建設必須要以發展經濟、協調生態環境為前提，以節約資源為目標，產業結構與空間布局的選擇必須要考慮與短缺資源的可持續利用以及脆弱環境的保護相匹配，建立起產業發展和資源環境協調共生的綠色發展機制，降低城鎮化發展和保護環境的經濟、社會成本，實現環境與城市發展的“共贏”。

（五）布局結構問題

新疆城市少，城市小導致規模效益不能充分發揮，進而制約城市吸納人口的能力、生產率的提高和經濟增長質量的改進，影響了城鎮化發展的水平和質量。此外，新疆的城市布局也存在明顯的區域空間差異，城鎮化發展水平相對較高的城市主要集中在天山北坡經濟帶和天山南坡產業帶區域范圍，南疆三地州和北疆西北部區域城鎮化發展相對滯后，特別是沿邊區域，更是缺少較大規模，有一定輻射帶動作用的大城市。

（六）政策支持問題

由于發展水平和發展質量相對滯后，以及市場發育不夠成熟和完善等因素的綜合作用，新疆的城鎮化建設還需要政府在土地、人口、資源分配以及產業調控等諸多方面的配套政策支持。在不違背市場規律的前提下，新疆應結合自身發展實際，充分發揮政府的引導作用，通過科學合理指導和調控，加速推進城鎮化建設。

二、推進新型城鎮化發展的思路

加快推進新疆新型城鎮化發展的關鍵，在于走符合新疆實際的新型城鎮化建設路徑，即在市場配置資源的基礎上，充分發揮政府在城鎮化規劃建設上的引導作用，加快戶籍和土地制度的改革創新，營造有利于農村富余勞動力向中心城市有序轉移、有利于外來人口能平等共享城市發展成果的良好環境；充分借助對口援疆的機遇和力量，在保障和改善民生的基礎上，將資金和人才向新型城鎮化建設集中和傾斜，更多為受援地新型城鎮化提供資金和智力支持。在政府引導、市場主導發展模式下，有效促進生產要素的集聚和城市經濟的持續發展，培育一批具有相當規模和集聚效應、資源高度集約利用、有穩定產業支撐的區域中心城市或大城市，最終形成由區域中心城市或大城市帶動，多極多點共同發展的良性互動格局。一要重點發展區域中心城市，增強城市的輻射集聚功能。二要積極爭取國家支持，加快推進撤地設市和撤縣建市工作，增強新疆城市的樹立和綜合競爭能力。三要有選擇地培育發展一些具備資源環境條件和成長發展空間的特色城鎮。四要促進同城化、都市圈和城市群的發展。

三、推進新型城鎮化發展的對策建議

（一）樹立新型城鎮化引領新型工業的發展理念

新疆的城鎮化和工業化水平都相對滯后，在發展過程中要充分借鑒發達地區的經驗和教訓，樹立新型城鎮化引領新型工業化的發展理念。要通過人口、土地的城鎮化形成城市規模效應，通過城市建設、城市發展、城市環境改善來推動城市格局的調整、城市產業的重塑、城市面貌的改善和城市品質的提升，通過城市的發展來帶動促進新型業態擴張，吸引更多生產要素向城市聚集，解決就業，促進轉型，擴大內需，服務城市，發展新型工業化。

（二）形成“政府引導、市場主導”的發展模式

發揮政府在城鎮化建設中的引導作用，發揮市場在配置資源，集聚生產要素的基礎性作用，有選擇地將一些重大基礎設施和公共服務項目向重點城市傾斜，加快對重點城市的培育發展，盡快形成有輻射帶動作用的區域中心城市和大城市，發揮城市的規模效應。不斷強化城市基礎設施條件的支撐能力，加快交通基礎設施重大項目建設的步伐，完善電力、通信、燃氣、水利配套保障。不斷強化中心城市拓展發展空間的支撐能力，充分利用增量擴張和存量優化兩種措施，調整完善中心城市的空間結構，尤其要以增量帶動存量空間的結構調整，提高土地的集約利用水平。不斷強化區域性中心城市的發展平臺支撐，建立區域一體化的信息、投資、貿易、公共服務、政策平臺，促進區域生產要素在不同行政區之間的自由流動。不斷強化發展環境支撐，優化投資環境，提升服務意識，創新服務方式，將區域性中心城市建設成為一個優質要素的集聚中心。最終形成以烏魯木齊為核心，喀什、伊寧、庫爾勒、克拉瑪依等為區域中心的發展格局，從而更好地發揮區域中心城市的引領、帶動和輻射作用，促進生產要素在區域內和區域間順暢流動。

（三）構建相對完善的城鎮化發展制度保障體系

一是進一步放寬烏魯木齊、庫爾勒、喀什、伊寧、克拉瑪依、石河子、阿克蘇等主要城市的落戶條件，弱化戶籍附帶的各種利益和福利，為人力資源的有序流動和合理配置提供便捷平臺，增強中心城市或大城市對人力資源的吸引力。二是深化土地制度改革，利用新疆民族自治區的優勢，在征地制度改革、集體建設用地流轉、農業用地承包等方面率先創新突破，嘗試成立土地流轉服務中心，探索建立農民土地股份制合作社或農機合作社，引導農民依法自愿有償有序流轉土地，實現規模經營，最終形成并制定既有利于城鎮化建設，又不損害農民利益的土地管理制度體系。三是完善社會保障制度，積極推進新疆城鄉之間養老、醫療等社會基本保險便捷的轉移接續工作，取消流動人口或進城農民在教育、就業等方面的限制或不公。

（四）創新新型城鎮化發展建設的經營方式

一是把城市看作一個開放的系統，把城市各種資源看作是有價值的資源，充分利用市場機制來配置城市資源，使城市資源的開發效率達到最大最優；鼓勵支持各類主體共同參與城市的經營和管理，形成以政府為主導，市場、企業、社會組織和城市居民共同參與、齊抓共管的良好局面；建立高效的公共服務型政府，為城市經營管理的順利實施提供機制保障。二是要突出交通基礎設施的建設，進一步加強城市之間的聯系，力爭高速公路網和鐵路網的全面覆蓋。三是要努力嘗試嫁接移植援助省市優質的公共服務資源，如選擇優秀的學校、醫院等，鼓勵其在新疆各城市設立分校、分院等。

（五）實現與新型城鎮化發展相協調的產業選擇和布局

對工業基礎好、資源豐富的區域或城市，在區域內合理分工的基礎上，可充分依托資源優勢，加快特色優勢產業發展以支撐城市，但對工業基礎薄弱的南疆地區等地區，則需因地制宜，一是根據其生態環境純天然無污染，民族特色鮮明的特點，走生態、旅游發展模式，借助長壽之鄉的優勢，建立生態養生城，大力發展養老服務等朝陽服務產業，解決農村養老服務保障能力不足問題；二是在建設生態城市的基礎上，發展綠色生態產業，包括生態農業、有機食品生產加工、原生態旅游體驗等：三是瞄準新能源開發利用的機遇，在南疆主要城市建立新能源服務基地，大力發展城市服務業，可通過興建特色大學的方式，一方面為新能源開發利用培養人才，另一方面利用大學集聚人氣，招引人才，帶動延伸產業鏈發展，提升城市發展的質量和水平。

（六）爭取國家和自治區的頂層支持

一是認真把握國家城鎮化發展規劃的機遇，爭取國家對新疆城市發展建設更多的支持和幫助，建議設立中央新疆城市建設專項資金，加大新疆城市建設和公共基礎設施的國家資金投入，進一步放寬新疆設市的標準，優先考慮新疆撤地建市和撤縣建市工作，有效推動行政區劃調整，改革城市等級管理體制，打破或調整原有的行政區劃；二是打破條塊分割的限制，特別是減少兵團與地方在城市建設上的摩擦與限制，兵團設市城市應參照石河子、北屯、五家渠等城市師市合一，共同發展的城鎮化模式，在兵地交叉的城市，可試點城市轄區設兵團城區等，盡快建立制定能有效促進雙方城鎮化建設的協調機制，利用兵地雙方的優勢，整合資源，發揮合力作用；三是在產業布局上，建議參照國際上開發落后地區的經驗，考慮將重大基礎項目或戰略性項目（如飛機制造、軍工等）有選擇地向新疆傾斜，以此來吸引各類生產要素的匯集流動。

（七）啟動新疆新型城鎮化發展規劃的編制工作

建議在新疆城鎮體系規劃的基礎上，堅持以人為本和科學發展的理念，將城鎮化發展與新疆的產業發展、社會進步、環境保護和國防安全等有機結合，盡快啟動編制城鎮發展規劃。重點突出集約、綠色和可持續發展的原則和思路，在城市的前期規劃和后期經營管理以及城市服務上下功夫。在城市規劃上，要借助內地對口援助省市的先進理念和規劃經驗，科學合理地為新疆城市發展進行戰略定位和長遠規劃，從整體上提升新疆城市的規劃建設水平。

[參考文獻]

[1]彭紅碧，楊峰，新型城鎮化道路的科學內涵[J]，理論探索，2010（4）

[2]郝華勇，欠發達地區城鎮化轉型[J]，開放導報，2013（4）

[3]張占斌，新型城鎮化的戰略意義和改革難題[J]，國家行政學院學報，2013（1）

[4]新疆專家顧問團，加快新疆新型城鎮化發展的幾個問題及建議[J]，決策咨詢，2011（3）

[5]簡新華，黃錕，中國城鎮化水平和速度的實證分析與前景預測[J]，經濟研究，2010（3）

（責任編輯：垠喜）