我國官員承諾的現實困境與路徑選擇

牛衛利 楊劍芳

摘要：官員承諾作為官員自我約束和自我監督機制，逐漸成為地方政府官員執政新理念。官員承諾的建立與健全仍然存在著嚴重困境，其成因具有多方面。走出官員承諾困境必須采取相應對策。

關鍵詞：官員承諾；現實困境；路徑選擇

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）05-0062-03

政府公信力是建設責任型政府、誠信政府的保障，是社會穩定與發展的前提條件。作為社會信用體系建設的倡導者、組織者和示范者，政府只有具備較高的公信力才能正確處理改革發展穩定的關系，才能促進經濟社會的全面協調可持續發展。近年來，官員公開承諾現象逐漸成為地方政府執政的一股清風，引起社會的廣泛關注。學界對這種新的執政現象認識褒貶不一，有的將其稱為政治作秀；有人認為這是官員執政的新理念，需要適度引入法制軌道。輿情的兩極分化印證了當下官員承諾的兩極化發展。盡管有一些地方的官員承諾取得了較好的落實，但是更多的是為公眾所詬病的官員承諾變“沉諾”。2012年人民網對官員承諾公眾認知度發布的調查報告顯示：“五成受調查者不信任官員承諾，在問及‘您如何看待官員承諾現象時，調查結果顯示‘反對，承諾往往不能兌現，誘發官場浮夸之風（占46.65%）、‘值得提倡（占30.45%）、‘不提倡，不反對（占16.72%）、‘說不清楚（占6.18%）”[1]。官員承諾對于誠信政府建設具有積極作用。如果政府官員承諾失信于民，不僅會使人民群眾對政府失去信心，而且會導致整個社會公信力受到損傷，進而導致信任危機在全社會蔓延，政府的作為就會受到公眾質疑和批評。化解官員承諾的現實困境，創新官員承諾的實現途徑，成為當前官員承諾有效發展的重要課題。

一、官員承諾的現實困境

官員承諾是官員對其應允行為的一種踐行機制，是官員進行自我約束和自我監督的有效途徑之一。官員承諾的履行狀況直接關乎官員自身的誠信，更關乎政府公信力。目前，從世界范圍看，政府公信力的塑造已然成為一種普遍性的現象。正處于改革攻堅和體制轉軌關鍵時期的中國，由于新舊體制的摩擦沖突，政府管理和公共服務的水平與人民的期待之間所存在的差距愈發擴大，各級政府實際工作還存在許多政府失信問題。其中，官員的失信問題深受關注，嚴重影響了政府權威及其形象，造成政府公信力下降。官員承諾已在一些地方取得成就，但在踐行過程中仍然面臨諸多困境，主要表現在以下幾個方面。

（一）承諾缺乏規范依據，內容彈性過大。目前，我國官員承諾實踐還沒有走上程序性問責的軌道，還沒有形成一定的監督、激勵和法律機制。官員承諾在某種程度上只是一種人治式的承諾，帶有濃厚的個人色彩。這種承諾的顯著特征是往往流于形式，取決于官員個人的政治意愿，對其承諾踐行與否進行問責、應當承擔何種行政責任都沒有明確的法律、制度規定。在實踐中，官員承諾的推行主要取決于官員個人的態度。如果官員重視了，承諾的內容就會進入實踐，其執行力度也大；如果領導有其他考慮，承諾的內容就會退而變成次要工作，執行力度也隨之下降，有時甚至會停止運作。可見，我國官員承諾具有極大的偶然性和隨意性，承諾內容缺乏法律規范和制度約束，導致承諾內容的彈性過大。現有的官員承諾大多被官員奉為自我標榜或者政治作秀的一種形式。由于官員承諾責任的界定和標準沒有確鑿的依據，承諾往往容易變為官員進行政績追求的權宜之策。這不僅給官員承諾走上正軌設置了巨大障礙，而且使其合法性受到了人民質疑。

（二）承諾缺乏制度保障，法律體系不健全。官員承諾“如果沒有法律和制度的保障，這種形式的官員承諾就可能重復‘人治的老路，可能出現‘運動式推進和‘曇花一現的危險”[2]。從現行的法律、制度保障來看，對當前官員承諾行為的約束還沒有形成系統體系，多散見于各類政策文件中。這些文件的準確指向性不足，缺乏一定的針對性。《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中華人民共和國公務員法》等都從一定程度上對官員承諾行為作出約束，對承諾官員的問責行為作出相關規定。但由于這些法律或規定界定的問責主體和范圍不明確，導致承諾在實際操作過程中隨意性過大。現行法律法規對官員承諾的對象、方式、方法等也沒有準確、有效的規定，使其制度化實施舉步維艱。

（三）承諾缺乏監督機制，監督體系不健全。良好的監督制度是保證官員承諾制度實施的重要保障，也是推進官員承諾制度演進的基礎。從實踐來看，多方的監督機制會使官員承諾內容的實施更加具有操作性。由于當前我國的監督體系還不十分完善，對于政府官員行為的監督以體制內監督為主，缺乏有效的社會監督，對承諾官員的監督乏力問題屢見不鮮。這為承諾官員提供了廣闊的“彈性空間”，導致“有承諾無兌現”跡象自然產生。

二、官員承諾困境的成因

（一）官員行政理念失衡。當前我國正處于社會轉型時期，社會各種因素復雜多變，新舊制度交替轉型，導致社會發展極具不平衡性，社會處在暫時的失衡期。法國社會學家杜爾凱姆曾說：“只要這種失控的社會動力沒有達到新的平衡，這段時期各種價值觀都不一定，規則標準也無從談起，可能與不可能之間的界限模糊不清”[3]。梁漱溟也就中國現實社會說到：“中國社會是關系本位的，與之適應的非正式規范有時比正式制度規范更能有效地約束和調節人們的行為。”[4]官員作為一個社會個體自然亦是如此。在復雜的社會轉型中，由于受制度碰撞以及價值觀失衡等因素的影響，官員承諾行為將受到一定的熏染。另外，承諾官員傳統的政績考核觀及官本位思想，逐步造成官員個人執政思想形態扭曲及行政理念失衡，往往把承諾當作自身的政績來抓，流于政治作秀，熱衷于自身升遷，進而漠視了人民群眾的利益，也就更談不上兌現對人民的承諾。

（二）制度保障缺失。目前官員承諾的實施更多是停留在人治層面，官員承諾的責任追究機制、法律法規還不存在，制度保障規定還沒有確鑿的依據。現有的各類政策性文件、法律條例雖在一定程度明確了官員的某些問責行為，但從整體上看，這些仍不能為官員承諾制度的建立和完善提供切實的法律依據和體制保障。長此以往，承諾官員“有諾無為”的爽約行為將司空見慣。

（三）監督機制乏力。在現實情境中，我國監督體系還存在不健全、設置不合理、缺乏法律保障等一系列問題，導致官員承諾在其實施過程中長期游離于監督體制之外，“爽約”行為受不到相應的監督、懲戒。官員承諾就逐步演化成為官員個人宣揚執政理念、政治作秀的一種方式，給官員承諾留下巨大的軟約束空間。

三、官員承諾困境的治理路徑選擇

官員承諾直接關乎政府公信力。官員承諾是扭轉政府公信力下降頹勢的有力手段之一。然而，官員承諾是把雙刃劍。一方面，它可以化解民眾的疑慮和不信任，削弱政府本已岌岌可危的權威和形象。另一方面，官員作為政府的代言人，其失信行為所導致的人民對官員不信任，最終必然導致人民不信任政府，導致政府公信力下降。化解官員承諾的現實困境需從以下幾方面入手。

（一）端正行政理念。承諾官員能不能做到“言必信，行必果”，關鍵在于行政理念。在當前這種法制缺失、監督乏力、制度軟約束的情形下，關鍵是要端正承諾官員的行政理念，轉變承諾官員的行政行為，真正做到“講實話、干實事，敢作為、勇擔當，言必信、行必果”，樹立高效、為民、實干形象。要使承諾官員嚴格依照憲法和法律規定的權限和程序行使權力、履行職責，防止有法不依、執法不公、執法擾民問題的發生。要強化承諾官員執政為民的宗旨意識，在思想、言論、行動上樹立誠信允諾的觀念和服務意識，使官員恪職盡守，把公共利益作為一切工作的出發點和歸宿，努力踐行政府承諾作風，重塑政府公信力。只有這樣，官員承諾的實施才能真正取得實效，使政府的公信力日益增強。

（二）完善相關制度。一是要完善保障制度。就中國國情而言，首先要完善人民代表大會制度。只有選出能夠真正代表民意的人民代表，才能充分發揮人大作為國家權力機關在政權框架中的核心作用。只有通過國家根本制度的剛性約束，才能既實現官員承諾的常態化和制度化，又將官員承諾建立在堅實的民意基礎之上。其次，要完善民眾訴求機制。一是政府可通過民意調查、聽證會、民主協商、決策公開征詢意見等實現決策的民主化和科學化，克服官員承諾所表現出的個人意志的隨意性[2]。二是要完善官員承諾的相關法律法規。官員承諾要想成為制度化和常態化的執政形式并真正納入到法治軌道中，要正確引領承諾官員的執政理念，形成一定的法律約束，實現責權一致，達到預期執政承諾。三是要強化問責機制，遏制承諾流于形式現象。官員承諾問責機制的構建要從多維度、多層面入手。要橫向問責與縱向問責相結合，實現承諾內容與問責結果相掛鉤，實現公開承諾問責的形式、內容接受社會監督。

（三）強化監督機制。強化行政監督機制、加強行政監督力度是保證官員承諾有效實施的途徑之一。推進官員承諾監督的關鍵在于加強對承諾官員行為的問責，并不斷增強問責監督的力度，對承諾官員的監督問責要進一步細化、具體化和強化。要進一步明確監督問責的范圍和渠道，使監督問責具有可操作性。要及時制定承諾官員問責監督的法律法規，使行政問責的輿論監督有理可循、有法可依。

（四）完善國家權力配置和制約的頂層設計。要明確各級官員的職責、權限和權力邊界，加速建立健全公共權力科學設置體系，強化公共權力的制約和透明程序，把官員承諾的內容納入到干部考核、評價機制中，使官員承諾真正走上正常化軌道。

參考文獻：

[1] 人民論壇問卷調查中心.多數"官員承諾"難兌現——"官員承諾"公眾信任度調查[J].人民論壇， 2012，（10）：54.

[2] 陳天祥.官員承諾"人治化"隱憂[J].人民論壇， 2012，（10）： 56-57.

[3] [法]杜爾凱姆.自殺論[M].鐘旭輝，譯.杭州：浙江人民出版社，1988：212.

[4] 梁漱溟.中國文化要義[M].上海：三聯書店，1987：93.

責任編輯：林華山