從“人民主體地位”的視角論政府機構改革和職能轉變

汪守軍

摘要：堅持“人民主體地位”是奪取中國特色社會主義事業新勝利的首要要求，也是政府機構改革和職能轉變的根本立足點。政府機構改革和職能轉變必須確立以人為本的理念，保障人民主體地位的充分實現。要從建立和完善確保“人民主體地位”實現的相關體制機制入手，推進政府機構改革和強化政府職能轉變。

關鍵詞：人民主體地位；政府機構改革；政府職能轉變

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）05-0053-04

黨的十八大報告首次把“必須堅持人民主體地位”作為“奪取中國特色社會主義新勝利的八條基本要求”之一。同時，該報告強調了“深化行政體制改革”的極端重要性，并從政府職能轉變、深化行政審批制度改革、穩步推進大部門制改革、創新行政管理方式、健全權力運行制約和監督體系等方面作出了戰略部署。這充分表明了新一屆中央領導集體對推進政府機構改革和加快政府職能轉變的堅強決心。在現階段，必須從維護和保障“人民主體地位”角度出發，從制度、機制的建立與完善來推進政府機構改革和強化政府職能轉變。

一、人民主體地位的確立與政府角色、地位的定位

根據布坎南的公共選擇理論，政府嚴重干預并不能解決市場經濟條件下提高經濟效益和改善收入分配不公等問題。正是政府的過度干預才導致市場資源配置不能走向最優、政府政策的低效率和社會收入分配不公等問題越加突出。目前政府內部缺乏競爭機制，也缺乏降低成本的激勵機制，而且政府機構還有自我膨脹的可能，內外部監督信息不完備，從而導致政府尋租行為激增。因此，必須建立和完善對政府部門及其領導人的“硬約束機制且由公民真正而非形式地掌握該約束機制的最終決策權”，才能最終保證“增加社會福利與保證人人平等的權力”得到實現[1]。政府的一切權力都是人民賦予的，必須對人民負責。政府的根本職責是“為人民服務”，而且要時時刻刻接受人民群眾的監督。

因此，人民與政府的角色和地位是十分明確的：人民是主人，政府和代表人民掌握政府權力的人都是人民的“仆人”；政府是人民群眾維護和保障自己權益的“工具”。“工具”是用來為人民服務的，不能凌駕于人民群眾之上。政府的工具性特征充分表明了“人民的主體地位”。正因為如此，作為執政黨的中共在其十八大政治報告中首次明確提出：必須確保“人民主體地位”的充分實現。政府機構改革和職能轉換必須確立“人民主體地位”，切實保證“人民主體地位”的徹底實現。這就要求政府必須把握其在經濟社會領域的角色定位，強化公共服務職能。這是政府機構改革和職能轉變成功的重要標志，是實現和保障“人民主體地位”的根本要求。同時，政府必須在提高社會民主程度、公共部門實行相當程度的自由競爭、改善官僚體制的運轉效率、改革賦稅制度和預決算授權以約束政府行政權力的過度膨脹和濫用等方面做出實績，才能從根本上體現執政黨“依法執政、民主執政和科學執政”而取信于民。

二、人民主體地位的確立與政府機構改革的路徑

十八大報告對“人民主體地位”的正式確認使政府機構改革找到了依據。根據保障“人民主體地位”充分實現的要求，必須根據“以人為本”的科學發展觀的要求，改革目前政府機構龐大、人員臃腫、政企不分、官僚主義嚴重的問題。因此，必須大力推進政府機構改革。政府機構改革必須圍繞政府職能轉變進行，即必須以“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”為出發點來改革政府機構。

首先，改革行政模式，政府工作人員必須樹立“人民主體地位”思維和“以人為本”、“為人民服務”的行政思想，并建立起與之相配套的合理、科學的考核指標體系。一方面，政府必須堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，尤其是保證人民群眾能通過有效途徑和制度機制監督政府，保證政府權力在保障“人民主體地位”和“為人民服務”的軌道上正確運行。另一方面，必須改革和完善《中華人民共和國公務員法》，引入競爭、激勵和考核淘汰機制，加強對公務員的職業操守和法制教育，特別是要對公務員加強《憲法》、《公務員法》和其他法律法規的教育，使公務員首先成為守法、依法行政辦事的模范。

其次，依法建立健全決策問責和糾錯制度，試點并逐步推行“官籍制”和行政過錯核查追究制。重大社會決策和重要民生政策的出臺必須實行事前民主協商、決策執行過程中監督、結果公示、意見反饋等程序性規定，領導干部或少數人決策造成重大決策失誤、損害人民利益的必須追究相關領導責任。試點推行“官籍制”，即官員在任時因工作原因按規定享受的各種特殊待遇在離任后全部取消，實行普通國民待遇。同時，要取消種種加在在任、離退休領導干部身上的“特權”和“特殊待遇”（中央和國家領導人除外），防止政府官員在任和離任后權力的濫用或以權謀私。要建立和完善人民群眾有效參與、監督的體制機制和渠道平臺。這就需要建立和完善人大、政協聯系群眾、維護人民利益的制度機制，以立法和國家行政法規的形式增強司法獨立性和新聞媒體的監督權力，完善司法救濟制度。在人民群眾利益受到損害或即將受到嚴重損害時，人大相關專委會根據相關法律、制度要求以及人民的舉報、投訴或媒體的監督曝光等啟動“群眾權利保護、調查機制”，可有效限制政府權力的濫用。政府機關內部要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，使國家機關按照法定權限和程序行使權力。

再次，繼續簡政放權，推進政府績效管理，推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變。這需要首先明確界定政府和官員的權力邊界，明確、細化各部門職責范圍和建立相應的工作考核體系。要以大部制改革為導向，根據政府職能轉變的要求，優化行政層級和行政區劃設置，加快探索“省直管縣（市）”改革，深化鄉鎮行政體制改革。

最后，根據社會主義市場經濟條件下人民群眾日益增長的物質文化需要和對政府行政力和公信力的期望，政府必須制定中長期明確的政府機構改革路線圖，遵循循序漸進、精簡、效能、低成本、群眾得利和滿意的原則，穩步推進政府機構改革。其一，需要重塑行政意識、打破官本位文化傳統和計劃經濟體制的慣性影響，重建行政文化，完善行政行為的法律約束制度機制，使政府在權力有限、民主、法治的原則下行政。其二，依法嚴格控制政府組織機構的規模和編制，減少領導職數，降低行政成本。其三，重視發揮宏觀經濟調控部門和執法監督部門的作用，依法大力發揮社會中介組織的作用。其四，必須依法明確政府各部門的職能分工和權力邊界，克服多頭管理、政出多門的弊端。

通過以上原則和辦法，有計劃、有步驟地推進政府機構改革，維護和保障人民權益不受損害。這一過程本身就體現了“人民主體地位”，是政府真正為民行政、為民服務，從根本上回歸“人民政府”本位和人民政府為人民的宗旨。

三、人民主體地位的確立與政府職能轉變的思路

根據十八大關于保障“人民主體地位”充分實現以及“以人為本”科學發展觀的根本要求，政府機構改革必須圍繞政府職能轉變來進行，而政府職能轉變則必須圍繞如何更好服務人民來進行。轉變政府職能實質上是解決政府應該做什么、不應該做什么的問題，重點是處理和理順好政府與市場、社會、人民的關系，規范好政府、市場的職責范圍。即區分哪些事應該由政府、社會、市場各自分擔，哪些事應該由三者共同承擔，哪些可以由人民自己自由支配和解決。轉變政府職能的核心就是削權放權：從全能型政府轉向有限責任型政府，從經濟型政府轉向公共服務型政府。只有這樣，才能擺脫以往機構調整的歷史惡性循環。

首先，確定政府職能轉變的核心是規范和明確政府、市場、社會以及中央與地方的責、權、利邊界、范圍及其相互關系。對政府來說，要把不該由政府管理的事項轉移到社會，如企業、中介組織、人民團體、行業組織和基層群眾手中，把該由政府管理的事項管住管好，努力做到不越位、不錯位、不缺位，以充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用。政府應把主要精力和力量用于宏觀調控、主導發展方向、規范市場秩序和營造良好發展環境，依法規范中央和地方的職能和權限，更有效發揮中央和地方兩個積極性[2]。

其次，政府職能轉變必須確立以公共服務為中心的政府發展理念，反對單純的“增長主義”。這就要求政府的角色和職能轉變是減少微觀管理職能，強化執法職能，進行綜合執法改革，解決執法層次過多、職能交叉、機構臃腫、權責脫節和多頭執法的問題。政府不應直接插手經濟生產活動和經營活動，應主要通過財政、稅收、法制等手段影響、規范和調控社會經濟活動，重點為公眾提供公共產品和公共服務。一方面，需要規范政府職能，明確政府的權力邊界，在市場主導的基礎上強化政府作用，從政府職能和功能上而不是單純從機構規模上實現高效能的“小政府、大社會”。另一方面，政府職能轉變必須逐步建立起責權明確、邊界清晰、行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的適應社會主義市場經濟體制需要的公共行政管理體制。

再次，政府職能轉變必須與機構改革同步推進。轉變政府職能是行政體制改革的核心。職能不轉變，機構改革無法推動；職能轉變不到位，機構調整的成果很難鞏固；不根據政府職能轉變的要求單純進行政府機構改革則沒有多大意義。“機構是職能的載體，如果職能不轉變，一味地調整機構，實踐證明有兩種結果：一是不同類型機構硬整合起來，導致運行不暢，不多久后又有可能分開；二是機構在一定時期擔負責任繁重，在運行當中顧此失彼，達不到改革目的。”[3]

最后，政府職能轉變必須高度重視公務員的能動作用。必須建立和完善相應配套的公務員績效考評制度，特別是要建立對政府官員的綜合考評體系，既激勵他們努力工作，又約束和防止行政權力的濫用。無論是機構改革的計劃還是政府職能轉變的藍圖多么科學、多么振奮人心，但關鍵都要靠人去執行和落實。保證機構改革和職能轉變落到實處，沒有廣大公務員轉變工作作風、發揮主觀能動性、積極性、創造性去扎扎實實執行是不行的。因此，一方面必須體現公務員的主體地位，建立和完善相關激勵獎懲機制、績效考評制度，改革和完善《公務員法》，保障公務員的合法權益，調動廣大公務員的主觀能動性，更好地圍繞機構改革和職能轉變服務人民。另一方面，必須加強公務員為人民服務意識、職業道德意識、責任意識教育，強化職業能力、行政能力、專業技術能力的培訓學習，增強其公共行政能力，同時要為其個人成長發展創造條件和平臺，最終提高其為民行政、為民服務的能力和素養。

綜上所述，政府機構改革和職能轉變要從維護和保障“人民主體地位”的角度出發，尊重公務員的主體地位，在行政法規的制定和具體行政活動中堅決貫徹“以人為本”的科學發展觀，從制度、機制的建立與完善來推進政府機構改革和強化政府職能轉變，堅持依法行政、服務人民，真正體現黨委政府與人民群眾的魚水關系，增強和鞏固政府政策和黨執政的合法性。

參考文獻：

[1] 維基百科.公共選擇理論（Public Choice Theory） [EB/OL].http：//zh.wikipedia.org/wiki/%E5%85%AC%E5%85%B1%E9%81%B8%E6%93%87%E7%90%86%E8%AB%96.

[2] 政府創造環境 社會釋放活力——從國務院機構改革看政府職能轉變之一[N].央視網，（2013-03-11）.http：//news.cntv.cn/2013/03/11/ARTI1362948412192963.shtml.

[3] 王峰.職能轉變是國務院機構改革最主要的任務[EB/OL].新浪網，（2013-03-11）.http：//finance.sina. com.cn/china/20130311/145914791103.shtml.

責任編輯：周潞資