李鉞鋒

摘要：在現有的多種監督形式下，民主黨派的民主監督與法律監督、輿論監督等其他監督形式有著本質上的區別。自中國特色政黨制度產生以來，民主黨派的民主監督在國家政治生活中發揮了很好的作用，它不僅是一種合作式、減少內耗式的監督，而且是一種充滿活力式的監督。為進一步推進民主黨派的民主監督工作，我們需要從制度設計上提升民主監督的重要地位，需要通過強化組織功能規范民主監督工作的運行，需要從管理機制上落實民主監督的綜合保障。

關鍵詞：民主黨派；民主監督；理性思考

中圖分類號：D665 文獻標識碼：A 文章編號：1008-6269（2013）05-0015-05

民主監督是民主黨派的基本職能。在新形勢下，進一步發揮民主黨派的民主監督作用，對于加強和改善中國共產黨的領導，堅持和完善我國多黨合作和政治協商制度，提高黨的執政能力水平，都具有十分重要的意義和作用。

一、民主黨派的民主監督是我國現有監督體系中不可代替的監督形式

“沒有監督的權力必然導致專制和腐敗”。無論從歷史的角度還是從世界的眼光來看，黨和政府治國理政都離不開監督。在現有的多種監督形式下，民主黨派的民主監督與法律監督、輿論監督等其他監督形式有著本質上的區別。

（一）政治含義不同。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度。與民主黨派“長期共存、互相監督”，是中國共產黨以高度的政治智慧和卓越的政治遠見所確定的基本方針。民主黨派的民主監督是黨外監督體系中的重要組成部分，是對黨內監督的有益補充，也是民主黨派履行參政黨職能的應有之義，更是民主黨派體現自身存在的價值和意義之所在。

（二）監督主體不同。我國政黨制度的顯著特征是共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政。在這一制度中，中國共產黨代表最廣大人民的整體利益和根本利益，各民主黨派代表各自所聯系群眾的具體利益和特殊利益，積極引導各自成員和所聯系的群眾積極協調利益關系，使不同群體的愿望和要求以合法形式表達出來，使矛盾和問題在現有體制框架內得到妥善化解。

（三）監督方式不同。民主黨派民主監督的主要方式有：在政治協商中提出意見；在深入調查研究的基礎上，向中共黨委及其職能部門提出書面意見；參加人大及其常委會和各專門委員會組織有關問題的調查研究，提出意見；在政協大會發言和提出提案，在視察調研中提出意見或以其他形式提出批評和建議；參加有關方面組織的重大問題調查和專項考察等活動；擔任司法機關和政府部門的特約人員，參加有關執法檢查和執法監督工作等。這些民主監督方式是在黨政關系和政黨制度層面上開展的，是一種有組織的政治行為。

（四）監督內容不同。民主黨派民主監督的主要內容包括：監督國家憲法和法律法規的實施情況；監督中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況；監督黨委依法執政及黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況等。與其他層面的監督不同，民主黨派的民主監督具有廣泛代表性和高層次性，有些意見建議甚至可以“通天”。

（五）監督效力不同。雖然法律規定，任何組織和公民對于任何國家機關和工作人員，都有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。按照憲法和法律的規定，檢察機關進行法律監督的手段是由法律特別規定的。例如對職務犯罪立案偵查、對刑事犯罪提起公訴，以及對訴訟過程中違反法律的情況進行監督等，都是只有檢察機關才有權使用的監督手段。特別是對于構成違法的，法律監督的功能是提請對行為人有管轄權的主體追究責任；對于違反法律的判決、裁定或決定，法律監督的功能是提請作出決定的機關啟動救濟程序以糾正已經出現的錯誤。雖然民主黨派的民主監督不具有法律效力，不具有強制性，其意義和作用往往不容易被人們所理解，但是作為一種全方位、高層次監督，它可以有效彌補只有當法律規定的屬于法律監督的情形出現以后，檢察機關才能啟動的事后性的法律監督程序，也可以有效彌補輿論監督的局限性、傾向性、軟弱性和潛在的副作用。

綜上所述，民主黨派的民主監督具有鮮明的黨派性、廣泛的代表性、高層次、有組織性等特點。相對于其他監督方形式而言，這種“自下而上”的非權力性監督政治層次較高、民意體現較廣，又具有一定的組織形式，在監督體系中更具有廣泛性、權威性，是我國現有監督體系中不可代替的監督形式。特別是作為參政黨和政治聯盟，民主黨派所處的位置比較超脫，所提出的意見和批評比較客觀，并且具有自身獨特的視角，能夠對中共提供一種不容易提供的監督，能夠較好地把事前監督、事中監督、事后監督統一起來，對加強和改善中國共產黨的領導，提高黨的執政能力，意義重大而深遠，可以極大地促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系的和諧改善，維護社會和諧穩定。

二、民主黨派的民主監督充分體現了中國特色政黨制度的特點和優勢

雖然西方分權制衡制度從對國家權力的行使來說，強調國家機關內部的權力平衡和制約，其合理內容值得我們借鑒，但是從歷史回顧來看，我國政黨制度的形成和發展有它的歷史必然性，是符合我國國情的基本政治制度，具有巨大的優越性和強大的生命力，并且在國家政治生活中發揮了很好的作用。

（一）民主黨派的民主監督是一種合作式的監督

自中國特色政黨制度產生以來，民主黨派的民主監督從一開始就包含著黨際之間的互相監督，特別是民主黨派對執政的共產黨的監督。在中國特色政黨制度的框架下，民主黨派以親密友黨和諍友的身份，按照民主集中制的原則，采取民主的方式，通過提出意見、批評、建議，對執政的共產黨進行監督，以支持和幫助共產黨更好地代表廣大人民群眾的利益，為人民掌好權、用好權，它是一種合作式監督，而非競爭性監督，是在合作框架下的建設性批評和在根本目標一致前提下的正向意見，其主要目的是讓中共的決策得到更好實施，讓政府更加廉潔高效，讓社會更加和諧穩定。

（二）民主黨派的民主監督是一種減少內耗式的監督

西方國家保持執政黨活力的主要方法是分權制衡，在政黨外部實行多黨競爭、輪流執政，用在野黨對執政黨施加壓力和進行監督，在政黨內部允許派系存在、互相制約。這些做法雖然起到一定作用，但是也造成政策缺乏連貫性、黨派紛爭不斷、黨派利益高于國家利益、效率低下等弊端。我國的多黨合作和政治協商制度，是共產黨長期執政、民主黨派有效參政，黨外沒有反對黨，黨內沒有反對派。這種體制內的監督，決定了民主黨派的民主監督不同于西方政黨制度下以奪取政權為目標的權力監督，既避免了多黨競爭、互相攻訐、互相拆臺造成的政治動蕩，又避免了一黨專制、缺少監督導致的種種弊端，同時還能夠做到幫忙而不添亂、盡職而不越位，充分體現了我國政黨制度的巨大優越性。

（三）民主黨派的民主監督是一種充滿活力式的監督

以權力約束權力是西方分權制衡學說的重要觀點，也是“三權分立”制度形成的理論依據。中國特色政黨制度以保證黨的集中統一領導和有效貫徹決策為前提，形成決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，既體現了以合作和協商形式有效彌補西方政黨之間的彼此傾軋和相互攻訐，也展現了中國特色政黨制度的生機和活力，避免了西方政黨監督可能存在的決策效率低下、內部精力消耗、發展目標不一致等弊端。在這一有效的民主監督體制下，各民主黨派以中國共產黨為領導核心，圍繞共同的理想和目標參政議政、民主監督，在集中力量辦大事、提高效率辦成事、凝聚智慧辦好事等方面，和衷共濟、團結協作，不爭論、不折騰，有效保持了國家政局穩定和社會安定團結。近年來，我國在應對四川汶川特大地震、青海玉樹地震、四川蘆山地震等自然災害，舉辦北京奧運會、上海世博會以及應對國際金融危機沖擊等重大問題上取得的巨大成功，從根本上講，靠的就是中國特色政黨制度和民主監督的體制優勢。

三、新形勢下影響和制約民主黨派民主監督作用發揮的關鍵因素

在多黨合作中，由于中國共產黨處在執政地位，更加需要自覺接受民主黨派的監督。加強和推進民主黨派的民主監督工作是執政黨加強執政能力建設的必然要求，也是中國特色社會主義政治文明建設的重要內容。從現實情況來看，目前我國民主黨派的民主監督雖然做了一些工作，取得了一定成績，但是與中央兩個“五號文件”的要求以及與黨委、政府和人民群眾的期望相比，還落后于形勢發展的需要，落后于社會主義政治文明建設的需要。特別就民主黨派參政議政、民主監督和社會服務三大基本職能的履職實踐來看，民主監督始終是一個短腿和軟肋，其功能相對挖掘不夠，發揮作用的潛力還較大。主要有以下兩個方面的關鍵性制約因素。

（一）外部因素的制約

在我國的政黨制度框架下，政黨監督是多黨合作的主要表現形式，離開了政黨監督，多黨合作就失去了存在的合理性。作為一種非權力的政治監督，只有執政黨重視，民主黨派的民主監督職能才能得到更好的發揮和體現。在這方面，目前我們的相關措施還跟不上形勢發展的需要。

第一，民主監督的制約機制需要進一步完善。確保民主黨派具有提出批評、進行舉報的自由，為民主監督提供制度保證，切實克服民主監督的隨意性和表面性。特別是在對執政黨端正黨風和政府廉政建設的監督方面，更應充分發揮民主黨派民主監督不可替代的職能作用。

第二，民主監督的運行機制需要進一步加強。對民主監督的范圍、內容、方式、程序以及建議或意見的采納落實、及時反饋、考核評價等方面，都應作出明確而具有可操作性的規定。特別要明確監督的主體與客體在實施民主監督過程中可操作性的制度規范，重點要解決好監督主體與客體的信息不對稱、監督渠道不暢、缺乏剛性制約措施等突出問題。就拿特約人員開展民主監督工作的情況來看，目前我國很多地區尚缺乏對特約人員專門的管理制度，配套措施不夠完善，在選聘管理等方面還存在松散、隨意現象，普遍重邀聘、輕管理，重形式、輕效果，工作大都流于形式，有的甚至只是在年中象征性地邀請特約人員參加一次會議或活動，造成特約人員對被監督對象的工作情況知之甚少，更談不上履行民主監督職責。

第三，民主監督的保護機制需要進一步健全。要在相關層面上制定民主黨派成員行使民主權利的保護措施，使正常的民主監督免受不應有的干擾和侵害，使實施監督者的權利得到切實保護。

（二）內部因素的制約

從基層民主黨派履行民主監督職能的情況來看，普遍存在著隨意性、分散性和應時性等特點，不愿監督、不敢監督、不善監督的現象比較突出。究其原因，主要有以下三個方面。

第一，宣傳引導不夠。一些民主黨派成員缺乏對民主黨派民主監督工作重要性的認識，民主監督的意識普遍比較淡漠，在履行民主監督職能方面缺乏積極性和主動性。例如有的特約人員把特約工作當作花瓶或擺設，滿足于發了聘書后一年當中見見面、開開會，對于如何發揮好特約人員作用，思考不多，學習不深，辦法不多，監督的內容也大多停留在“路不通”、“燈不亮”等日常生活瑣事上，提不出更多領域、更高層次的真知灼見，未能體現民主監督應有的廣泛代表性和高層次性。

第二，缺乏統籌規劃。目前許多基層民主黨派組織存在著重參政議政、輕民主監督的傾向，民主黨派行使民主監督職能的組織化程度偏低，缺乏規范化、制度化、常態化的管理。最為突出的現象是目前絕大多數民主黨派組織普遍設立了參政議政和社會服務等專門委員會，但未建立專門的民主監督組織，在履行民主監督職能的計劃安排、工作動員、人員調集、業務培訓、信息反應等方面缺乏宏觀上的統籌規劃和系統安排。

第三，激勵機制不健全。目前，從民主黨派中央到一些基層民主黨派組織，普遍建立了參政議政考核激勵機制，但對民主監督工作卻普遍缺乏應有的激勵措施。特別是對于那些敢講真話、勇于監督、善于監督并且在履行民主監督中做出突出貢獻的民主黨派成員，缺乏應有的表彰和獎勵，造成不少基層民主黨派組織缺乏做好民主監督工作的動力氛圍，甚至造成很多民主黨派成員認為民主監督工作是一件可有可無、可深可淺的事。

四、進一步推進民主黨派民主監督工作的思路和對策探討

從我國政黨制度的產生和設計來看，民主監督是參政黨的一項主要職能，在某種意義上說，民主監督的職能地位甚至要超過參政議政。建國初期的幾年中，中共領導人談到民主黨派的重要性，主要是以民主監督為依據的。鄧小平同志曾經要求，共產黨員要“怕民主黨派”。為什么“怕”呢？就因為他們對共產黨有民主監督的職責。在推進民主黨派民主監督工作中，“中國共產黨要以寬容的胸懷接受民主黨派的監督，各民主黨派要勇于肩負起對共產黨進行民主監督的責任”。具體來說，要進一步推進民主黨派的民主監督工作，需要在以下三個方面實現突破和創新。

（一）從制度設計上提升民主監督的重要地位。要以制度建設為突破口，建立健全民主黨派民主監督運行機制，切實把民主黨派的民主監督放在更加重要的地位，置于國家整個監督體系之中，進一步強化民主黨派在民主監督中的主體地位。特別要通過制度設計，將民主監督的內容、范圍、方式、程序、反饋、保障等規范化、制度化、程序化，實現民主監督工作的形式、內容和方式方法的創新和突破，使民主監督的內容更加豐富，方式更加多樣，領域更加廣闊，效果更加顯著。要切實保障民主黨派成員行使民主監督權，進一步擴大民主黨派的知情權、參與度和質詢權、督辦權，使正常的民主監督免受不應有的干擾和侵害，使大膽進言、講真話、講諍言的權利得到切實保護。此外，民主黨派履行民主監督職能不應僅僅局限于政府和司法部門，還應延伸到黨委部門甚至黨政“一把手”，有效改變黨委部門和“一把手”處于監督真空地帶的尷尬境地，在加強對領導干部特別是主要領導干部行使權力的監督方面，發揮好民主監督獨特的重要作用。

（二）通過強化組織功能規范民主監督工作的運行。從健全和完善中國特色政黨制度的角度來看，以參政為基礎，以監督為根本，不僅是參政黨的應有之義，而且是推進民主政治發展的必然趨勢。要做好民主監督工作，民主黨派要從自身建設抓起，有必要建立民主監督的專門機構。建議民主黨派中央一級組織在這方面率先進行探索。通過健全機構，加強培訓，規范運行，深化民主監督的隊伍管理和隊伍建設，切實在組織上保障民主監督職能得到有效履行，進而推動民主監督工作能夠像參政議政工作那樣，成為民主黨派各級組織主動、自覺的行為。

（三）從管理機制上落實民主監督的綜合保障。各級黨委、政府要從加強黨的執政能力建設和政治文明建設的高度，在全社會大力營造重視和支持民主黨派民主監督工作的良好氛圍，切實增強接受民主監督的自覺性，把民主監督工作納入年度工作計劃和目標考核管理體系，建立健全民主監督工作的溝通、聯系、反饋和剛性考核機制，指定專門機構和人員負責抓好落實，確保民主監督工作的內容、方式和效果不流于形式。特別要在知情、溝通、反饋等環節上形成暢通渠道，在開展各種調研、巡視、檢查及列席有關會議等方面，盡可能地為開展好民主監督工作創造條件、提供平臺，對民主監督的意見建議要認真辦理、及時反饋并加大跟蹤督辦力度。

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責任編輯：羅振建