環(huán)境影響評價制度存在的問題與改善的建議

李永良

區(qū)域環(huán)境評價的產(chǎn)生

環(huán)境問題一直是困擾著國際社會的全球性問題之一。環(huán)境問題普遍出現(xiàn)是由于人類過于片面的追求經(jīng)濟發(fā)展，從而導致資源枯竭、污染加劇帶來的惡果。人類謀求發(fā)展必然帶來自然資源的消耗，同時也不可避免的對環(huán)境產(chǎn)生破壞。自20世紀中葉開始，隨著科學技術的飛速發(fā)展和世界經(jīng)濟的迅速增長，人類改造自然的行為遍布全球，人類活動逐漸成為地球不能承受之重，環(huán)境問題也逐漸從地區(qū)性問題發(fā)展成為波及世界各國的全球性災難，出現(xiàn)了一系列引起國際社會關注的熱點問題。環(huán)境問題制約了人類的發(fā)展，開始逐漸受到重視。人類對于環(huán)境問題的認識也有一個過程，一開始人們覺得環(huán)境問題的出現(xiàn)是由于科技的不發(fā)達造成的，寄希望于科技進步來消滅環(huán)境問題。然而隨著科技的進步，老的問題解決的同時新的環(huán)境問題又擺在了人們面前，并且更復雜和棘手。人們逐漸意識到環(huán)境問題不僅是一個科技的問題，也是圍繞著政治、經(jīng)濟、哲學等多方面的綜合體。基于這種觀念，國際社會在經(jīng)濟、政治、科技、貿(mào)易等方面形成了廣泛的合作關系，期以通過多種手段和渠道來解決日益嚴重的環(huán)境污染，環(huán)境影響評價正是在這個背景下應運而生。

區(qū)域環(huán)境影響評價的類型

為了達到既定的目標和要求，依照評價的性質(zhì)、行政區(qū)劃、區(qū)域類型、環(huán)境要素等，可以把REIA劃分成多種類型，與開發(fā)建設項目息息相關的常見類型有：

新經(jīng)濟開發(fā)區(qū)環(huán)境影響評價。實行對外開放政策以來，我國在沿海省市開辟了一系列新經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。這些經(jīng)濟區(qū)一般都有各自的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，有的制定了區(qū)域環(huán)境規(guī)劃，因此，應該開展相應的區(qū)域環(huán)境影響評價。

現(xiàn)有城市發(fā)展的環(huán)境影響評價我國發(fā)展經(jīng)濟的特點之一是：依托現(xiàn)有工業(yè)基地，以骨干企業(yè)為主體，利用它們的經(jīng)濟基礎和技術優(yōu)勢進行新建、擴建和技術改造，以擴大再生產(chǎn)，從而形成了許多以大型企業(yè)為主的老工業(yè)開發(fā)區(qū)（如東北老工業(yè)基地）。這些開發(fā)區(qū)的建設普遍都需制定相應的環(huán)境規(guī)劃，做好區(qū)域環(huán)境影響。

環(huán)境影響評價制度存在的問題

環(huán)境評價制度中政策環(huán)境影響評價的缺失。20世紀50年代的“大躍進”政策、80年代中后期提出的“大礦大開、小礦放開，有水快流，國家、集體和個人一起上”以及支持工業(yè)“十五小”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“遍地開花”等政策，所造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題至今仍然沒有完全消除，完整的戰(zhàn)略環(huán)境評價范圍應該包含政策、規(guī)劃和計劃，中國目前的環(huán)評實踐，沒有包含政策環(huán)境影響評價。由于政策是政府機構(gòu)為實現(xiàn)一定歷史時期內(nèi)的奮斗目標，所遵循的行動原則、完成的明確任務、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施，具有權威性、強制性、全局性和長期性，由政策失誤所帶來的環(huán)境污染和生態(tài)破壞遠大于建設項目。因而政策環(huán)境影響評價應該是戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的題中應有之義。

對環(huán)境影響評價制度的角色定位認識上還存在誤區(qū)。不管是廣大的公眾還是環(huán)境監(jiān)管部門對環(huán)境影響評價制度還是存在一定的認識偏差。我國規(guī)劃環(huán)境影響評價是通過對規(guī)劃實施后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進行分類、預測和評價，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，將環(huán)境因素納入到?jīng)Q策過程中。規(guī)劃環(huán)境影響評價應對規(guī)劃起著“評判員”的作用，目的不是編制規(guī)劃，更不能用環(huán)評來代替規(guī)劃。

環(huán)境評價中公眾參與度低。公眾是一切工作的基礎，環(huán)境保護更加不能脫離群眾。就環(huán)境保護領域，公眾參與是指“公民有權通過一定的途徑參與一切與環(huán)境利益相關的活動，使得該項活動符合公眾的切身利益”，包括決策參與、過程參與和末端參與。目前，在我國的環(huán)境保護法律體系中，除了《環(huán)境影響評價法》對公眾參與做了一些制度性的規(guī)定外，其他法律都只是原則性“宣誓”，沒有使公眾參與落到實處。

環(huán)境評價審批機構(gòu)設置不完善。建設項目的環(huán)境影響評價文件僅由環(huán)境保護行政主管部門審批，缺乏相應的監(jiān)督和控制機制，這很有可能導致行政審批權力過大引起的腐敗問題。《環(huán)境影響評價法》第7條、第13條和第22條的相關規(guī)定表明，對規(guī)劃的編制機關和審批機關在某種意義上是重合的，這容易使政府為了地方、短期的目標而作出不利于環(huán)境保護甚至蒙混過關的行為，滋生腐敗，嚴重破壞環(huán)境，對人類造成重大損失。

不能實行完整的環(huán)境影響跟蹤評價。雖然近年來，中國關于戰(zhàn)略環(huán)境評價的研究和實踐取得了一些經(jīng)驗，但尚缺乏一個包括環(huán)境評價及預測、決策實施、跟蹤評價及調(diào)整在內(nèi)的完整的項目可供參考。宏觀決策的實施和環(huán)境影響跟蹤評價同步進行，可以積累戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的經(jīng)驗，可以及時彌補環(huán)境影響評價報告中環(huán)保措施的不足，解決決策實施中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題。但是我們現(xiàn)在的環(huán)境影響評價制度往往不能包含完整的跟蹤評價，這使得有些環(huán)保政策前緊后松，使其現(xiàn)實效果大打折扣。

完善我國環(huán)境影響評價制度的建議

由于我國實行的中國特色經(jīng)濟發(fā)展制度，這就使得我們不能直接照搬國外現(xiàn)成的模式，而應建立和形成一套具有中國特色的環(huán)境影響評價制度。針對我國現(xiàn)有環(huán)境影響評價制度中存在的問題，借鑒國外先進經(jīng)驗，并結(jié)合我國的具體國情，本文從以下幾個方面提出完善我國環(huán)境影響評價制度的建議。

重視替代方案遵循擇優(yōu)原則。國外經(jīng)驗表明，替代方案是環(huán)境影響評價制度的重要組成部分。依美國環(huán)境政策法，替代方案是可以代替建議行動之目的的行動方案。科學決策遵循擇優(yōu)原則，即通過對多個方案對比權衡，確定最佳選擇。環(huán)境評價制度作為一項決策綜合機制，其目的在于為決策者提供關于擬議行動及其各種替代方案的環(huán)境影響信息，從而使其能夠確定任何情況下在環(huán)境和社會經(jīng)濟方面都是最佳的選擇方案，理應包含替代方案。

加深規(guī)劃環(huán)評的力度。從項目環(huán)評進入到戰(zhàn)略環(huán)評，標志著我國環(huán)境與資源立法步入到了一個新的階段。在環(huán)境影響評價中，指標用于衡量、表征、描述環(huán)境現(xiàn)狀，預測環(huán)境影響，比較不同可選方案的環(huán)境效應，跟蹤監(jiān)測戰(zhàn)略行為實施后的環(huán)境質(zhì)量的變化及其與環(huán)境目標之間的差值。評價指標是環(huán)境影響評價內(nèi)容的定性與定量化表現(xiàn)形式，而評價方法是對指標進行分析、預測、得出評價結(jié)論的工具和手段，二者共同影響著環(huán)境影響評價的質(zhì)量。而這兩方面正是目前環(huán)境影響評價的薄弱之處，指標體系的建立更需要在實踐中逐步完善。我國幅員遼闊，地域差異顯著，只能建立籠統(tǒng)而概括的通用指標，落實到具體地區(qū)時，應根據(jù)具體情況進行具體分析。因此，一方面，應通過組織優(yōu)秀的環(huán)境影響評價專家和工作人員開展不同類型、不同層次、不同行業(yè)的環(huán)境影響評價實踐研究，

進一步開發(fā)適合國情及具有地方特色的方法學和指標體系。另一方面，通過加強國際交流與合作，借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，不斷充實和完善我國的環(huán)境影響評價評價指標體系。

重視民主決策作用，完善公眾參與制度。隨著我國民主法治建設的推進，我國公民參與國家決策的熱情也將越來越高。環(huán)境影響評價也應適應這種發(fā)展趨勢，積極引導我國公民開展公眾參與，細化并完善公眾參與制度。首先，應健全信息公開制度，保障公民的知情權；其次，擴大公眾參與的范圍，除國家規(guī)定需要保密的情況，任何決策的環(huán)境影響評價都應開展公眾參與；再次，在《環(huán)境影響評價法》相關配套法規(guī)或條例中詳細規(guī)定公眾參與環(huán)境影響評價的階段、內(nèi)容與方式，環(huán)評文件的獲取途徑，以及反饋意見的處理；最后，對未按法律要求在環(huán)境影響評價過程中開展公眾參與的政府機關的法律責任，進行明確的規(guī)定。此外，環(huán)境影響評價應重視相關部門和專家的參與，聽取不同部門、不同領域?qū)＜覍Νh(huán)評文件的意見。相關部門和專家掌握較多專業(yè)知識，他們提出的意見一般比較有針對性和建設性。

區(qū)域環(huán)境影響評價的目的和意義

一般而言，區(qū)域環(huán)境影響評價是在區(qū)域開發(fā)規(guī)劃綱要制定之后和區(qū)域開發(fā)規(guī)劃方案實施之前。實際上，區(qū)域開發(fā)規(guī)劃設計方案的制定和環(huán)境影響報告書（EIS）的制定是一個同期，互補的過程，環(huán)境影響評價隨著區(qū)域開發(fā)規(guī)劃的啟動就同時介入了，以區(qū)域環(huán)境特征等因素為基準，綜合區(qū)域開發(fā)性質(zhì)、布局和規(guī)劃，進而編制出區(qū)域開發(fā)規(guī)劃方案，評價每一個方案，并提出修改意見，分析修改后的方案的環(huán)境影響度，最終達到協(xié)助形成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域環(huán)境保護協(xié)調(diào)的區(qū)域開發(fā)規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境管理規(guī)劃的目標，促進整個區(qū)域可持續(xù)性開發(fā)。

區(qū)域環(huán)境影響評價在區(qū)域開發(fā)規(guī)劃與區(qū)域環(huán)境管理中的地位和作用，決定了區(qū)域開發(fā)活動的環(huán)境影響評價的重要意義：

從宏觀角度上說，區(qū)域環(huán)境影響評價對區(qū)域開發(fā)活動的選址、規(guī)模、性質(zhì)的經(jīng)濟技術可行性進行的考慮分析可以避免決策的重大失誤，盡可能的減少對區(qū)域自然生態(tài)資源和環(huán)境的損害。

區(qū)域環(huán)境影響評價是區(qū)域開發(fā)各功能的合理布局、入?yún)^(qū)項目的優(yōu)化選擇等決策的有效依據(jù)。實施區(qū)域環(huán)境影響評價，對了解區(qū)域的環(huán)境狀況和區(qū)域開發(fā)帶來的環(huán)境問題，區(qū)域環(huán)境污染總量控制規(guī)劃的制定和區(qū)域環(huán)境保護管理體系的建立都有重大的幫助，進而帶動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。單項入?yún)^(qū)項目的審批和區(qū)域內(nèi)單項工程評價可以把區(qū)域環(huán)境影響評價作為可靠的基礎和依據(jù)，這就減輕了各單項工程環(huán)境影響評價的工作任務，使的單項工程的環(huán)境影響評價同時具備區(qū)域宏觀特征，科學性、指導性更強，工作周期也縮短了。