柔性化地實現農民身份轉換

李春苗

制約我國城鎮化發展的最大瓶頸，要數資源環境約束下的建設空間不足。通常的解決思路主要是通過合理布局下的集約化，節約土地拓展發展空間，但總有難以協調和解決的農民利益沖突問題。盡管有些城市采用諸如“土地換社?！钡确绞剑瑢崿F農村人口市民化身份轉換，但許多農民卻不愿意以失去土地和熟悉的生活方式成為城鎮居民。麗江市在統籌城鄉發展中，采用“保護壩區農田、建設山地城鎮”的發展思路，實現了土地高效利用和城鎮化快速發展的有機結合，走出了一條具有山區特色、麗江特征的新型城鎮化道路，給我們帶來以下三點啟示：

保護壩區耕地、建設山地城鎮，是山區貫徹落實科學發展觀的本質要求。

麗江是一個山區市，90%以上的土地資源為山地。作為我國世界文化遺產保護的重點地區，麗江在推進城鎮化進程中，保護壩區耕地與滿足城鄉建設用地需求矛盾十分突出。這就決定了麗江的城鎮化區別于一般的發展方式。尊重自然遺產，保護生態環境，凸顯民族文化，優化國土空間開發格局，建設人與自然、資源和諧相處的山地城鎮，實現“城在山中、房在林中、水在城中、人在綠中”的特色城鎮目標，就成為麗江市委、市政府確定的城鎮化發展的總體思路。

上述思路，在玉龍納西族自治縣的探索中體現得淋漓盡致。10年前，玉龍縣在總結納西族依山建村經驗的基礎上，向低丘緩坡要城鎮建設用地，在山地荒坡上建成了辦公區、教育區、工業園區、火車客運站、星級酒店等一批低丘緩坡綜合利用項目，有效保護了大批原計劃用于城市建設的壩區農田，走出了一條與眾不同的、全新的山區城鎮化發展之路。

柔性化地實現農民市民化身份轉換，是推動城鄉互補與共融的有效路徑。

在“城鎮上山”過程中，麗江市采取連片規劃和組團式開發的策略，在尊重和保護好納西族等少數民族農民風土、民俗、民情和獨特生活方式的前提下，使山區各民族農民自然融入城市生活。這種柔性地農民身份市民化的轉變方式，一改我們過去硬性讓農民轉換成市民的一些做法。

在麗江的一些新型村落，農民祖祖輩輩依賴的傳統農耕方式已然消失，代之而來的是一種現代城市文明和鄉村民俗文化高度融合的新的社區生活形態。農民除了戶籍是農村人口外，都在根據自己的情況選擇各種各樣的社會職業和生活方式，即使仍然在與土地打交道的人們，也都是以一種職業化的方式參與現代農業生產。以觀光農業、民俗文化為特征的農業服務業，安置和吸引了眾多農村及城市人口就業。

可見，麗江的城鎮化發展實踐，并不在意統計學意義上的城市人口身份界定，而是在努力追求消除城鄉差別的一體化發展方式，讓城市的繁華與鄉村的生機互補、融合，中心城區和周邊鄉鎮功能互補，既保留個性化的特色文化區隔，又有整體共同的繁榮、富足和宜人。

堅持把農民利益放在首位，是新型城鎮化、破解“三農”難題的關鍵。

在我國的城鎮化進程和新農村建設實踐中，“三農”問題一直是困繞我們多年的難題。統籌城市和農村的均衡發展，系統解決好農業人口的發展問題是根本。然而，我們解決“三農”問題習慣性的邏輯思路是“農業、農村、農民”，即如何實現農業的產業化，建設一個什么樣的農村，讓農民增收來提高生活水平。不難看出，這是一種通過“物”的改變，來影響和實現“人”的改變的解決問題的路徑。由于這一“物本”建設路徑，忽略了“人”的真正需要，常常發生實踐過程中“事與愿違”的現象。

麗江在城鎮化和新農村建設中，把“農民”作為規劃城鎮化和新農村建設的“自變量”，一切圍繞人的全面發展和多元需要做文章，在首先解決好“農民”的發展及需要上，統籌協調好“農業、農村”的問題。

比如，束河古鎮紅山村在保留原有植被、農田和自然風光不被破壞的前提下，通過市場化的方式引進社會資本，在半山腰中打造成集旅游、觀光、休閑、度假為一體的綠色鄉村。其土地征用模式是在保留原有農田使用性質不變的前提下，公司出資整理和開發部分低丘緩坡山地，免費為農民統一建造具有星級標準的納西族特色民居建筑，同時提供一定面積的農家庭院，發展與世界名鎮旅游服務接軌的星級“農家樂”。公司按國家政策統一獲得對紅山村土地開發的使用權后，農民現有的宅基地就變成了建設用地，從而獲得了真正意義上的房屋產權。與此同時，每個農戶還可以獲得一些耕地的使用權，種植與旅游配套的蔬菜、水果、花卉等。紅山新農村項目的開發實踐，為農民柔性融入城市掃平了障礙。

城鎮化也好，新農村建設也罷，如果不系統解決好人的發展問題，最終結果必然是“做不成，干不好，形不成”。在城鎮化的建設中，只有把“農民”作為城鎮化發展的基礎變量，“三農”問題的解決才能獲得利益平衡的基點，才能夠找到明確的規劃方向。從這個思路上看，麗江的實踐具有破題的意義。

當然，麗江在城鎮化和新農村建設中的經驗遠不止以上三點，單就其立足生態環境，統籌處理好發展與保護的關系；其在城市擴張過程中，嚴格執行依法補償基礎上的“征地返還”政策；在保護以壩區為載體的田園風光和納西村落文化等方面，還有許多值得系統總結的亮點。

（作者系國務院發展研究中心教授）