土地財政研究：地方政府“經濟人”行為模式

寧凌玥

20世紀90年代以來，伴隨著城鎮化的快速推進和大規模的城市發展，土地財政收入逐漸成為地方政府的主要收入，形成了靠賣地籌資并將資金投入大規模城市經營，形成的財政缺口進一步靠賣地來彌補的地方財政惡性循環，并引發了一系列城市問題。土地財政作為一種不可持續發展的模式已廣為詬病。

土地財政一直受到學術界廣泛關注。對于其產生的原因，主要有三個方面：一是財稅制度不合理。二是土地管理制度不完善。三是政府行為失范。筆者認為，土地財政作為一個復雜的問題，絕不是某個單一因素引起的，但各方面因素卻應有主次之分。土地財政的主體是地方政府，應從地方政府的行為模式入手分析問題的內因，并以外因通過內因起作用來解釋其他因素的作用機理。

一、土地財政現狀及問題

（一）土地財政的現狀

在地方財政收入中，土地出讓金收入所占比重近幾年一直呈上升趨勢，2010年全國水平達40%，遠遠高于世界同期平均水平的20%。2011年財政部公布的數據顯示，全國國有土地使用權出讓收入3.3萬億元，同比增長22%，占地方財政收入總額36.60%，創下歷史新高。而財政部近日公布的數據顯示，2012年前三季度國有土地使用權出讓收入為17936億元，同比下降23.1%，一些地方政府開始出現財政危機。由此可見，土地收入已經成為地方財政的支柱，地方政府財政對土地的依賴性過大。

（二）土地財政引發的問題

首先，引發了地方財政的惡性循環。地方政府借助“市場化”的土地出讓方式推高房價地價，進而帶動房地產行業的迅猛發展。房地產行業的繁榮引發資本大量流向該行業，同時房價的居高不下對其他消費品產生擠出效應，造成經濟結構失衡。其次，土地財政還引發了一系列城市發展問題。在以政府為主導、土地為保障的城市建設中，城市土地利用率極低，盲目橫向擴張，造成了嚴重的資源浪費。而且城市的規劃擴張中，大量的拆遷引發不和諧因素，侵害了當地百姓的利益。

二、土地財政原因分析：基于地方政府“經濟人”行為模式

（一）地方政府的“經濟人”行為模式

1.地方政府“經濟人”行為假定。根據布坎南的理論，地方政府作為中央政府的派出機構和代理人，首先應具有“政府人”的特質，該特質要求地方政府完全代表該地區人民和社會的總利益，除此之外沒有自己獨立的利益目標。其次，地方政府作為一個由具有“經濟人”特質的官員組成的機構，也具有理性“經濟人”的特質。

2.地方政府在“經濟人”行為模式下多重利益權衡。地方政府利益可以分解為三個層面的利益：地方利益、地方政府部門利益、地方政府官員利益。首先，地方政府承擔著社會管理責任，必須考慮和維護地方利益，這是地方政府的宏觀利益。其次，地方政府作為中央政府的派出機構，必須考慮和維護地方政府部門的利益，這是地方政府的中觀利益。再次，地方政府是由政府官員組成的，官員的“經濟人”特征決定了其必須考慮和維護地方政府官員的利益，這是地方政府的微觀利益。

3.土地財政中地方政府 “經濟人”行為的具體表現。土地財政問題，就是地方政府利益分解的偏誤。地方政府過多地注重政府部門利益和政府官員個人利益，忽視地方利益，在政府雙重角色的權衡中更多地偏向于一種“經濟人”的角色。具體到土地財政當中：一是地方政府利用土地最大限度地賺取收入，忽視了對土地利用的后續管理。二是地方政府熱衷于將財政收入投入到對城市的經營中，進一步推高房價地價，賺取土地增值所帶來的溢價收入和相關稅費收入。

（二）土地財政中地方政府“經濟人”行為模式的產生原因

1.激勵機制不合理——官員政績考核制度。我國政府官員的考核制度并非一種完善的激勵機制。在領導干部政績考核指標設置及權重劃分上，往往片面強調用經濟增長指標考核干部，不能反映社會全面發展、可持續發展以及公民的實際利益。例如，只看重GDP、財政收入之類數量指標，輕視反映經濟結構優化、經濟發展潛力、經濟運行成本等指標，導致片面追求經濟總量的高速增長，而忽視經濟質量的優化。

2.缺乏有效的約束機制——預算約束制度和行政問責制。第一，缺乏嚴格的預算管理制度。土地財政作為一個財政問題，本應受到預算的嚴格約束。土地財政的失控發展則表明預算約束嚴重不足，這是由于我國地方政府預算監督機制的法定性破壞嚴重。一方面，各級政府預算不具有法律效力及約束力；另一方面，執法主體、法律責任的不明確，不可操作性致使部分執法機關和監督部門不嚴格執行預算法，且無法追究他們違反預算約束違法行為的法律責任。

第二，缺乏有效的行政問責制度。我國行政機關實行首長負責制，權責對等意味著首長具有一等的決策權，這就容易造成尋租行為和決策失誤。在土地管理中，政府決策失誤或失敗現象隨處可見，但少有官員為此而被問責。究其原因，主要是目前的行政問責制存在不足：一是行政問責主體局限。行政問責的主體目前只局限于政府部門內部上級對下級的問責，這在上、下級存在連帶責任關系時是無效的。而土地財政基本上是地方各級政府都存在的問題，其引起的后果在各級政府中也都相似，上級政府基本不會就此類錯誤追究下級政府責任。二是行政問責范圍局限。目前行政問責僅局限于那些已經造成不良影響或重大影響的失職事件，而對于那些尚未產生不良影響但可能存在失職情形的行為還沒有納入問責范圍。而土地財政問題中的決策失誤、短期工程，其危害性在近期一般不能表現出來。三是行政問責程序局限。行政問責啟動程序上，目前還局限于黨政機關，很少由人大、法院或公眾等其他主體來啟動。

三、政策建議

（一）構建地方政府綜合型績效考核系統

西方國家在績效考核方面起步較早，已做出了一些成功的嘗試。當前我國的政府績效評估的發展雖還處于雛形階段，但通過借鑒國外經驗已有了成功的案例。比如香港和山東煙臺的服務承諾制，都收到了良好的效果。筆者基于比較適合于我國推行的服務承諾制，提出以下制度建設的參考意見：

1.完善立法。中央應完善績效考核方面的立法，對政府行為的約束機制提供強大的法律保障。同時中央各相關部門應當依據本部門實際，在法制要求的基礎之上進行科學合理的制度設計，明確公民在社會公共服務的各個方面享受的權利與服務，拓展績效考核的深度。

2. 加大服務承諾的公開化。首先，地方政府應結合當地實際情況，以“服務公眾，發展經濟”為出發點，提出政府各部門的服務承諾，并向社會公開。其次，應該將服務承諾的標準、投訴程序、違約責任向社會公開，便于公眾監督，使承諾真正落到實處。再次，在各個部門的承諾到期日，部門應當做出相應的總結并將其公開，便于公眾了解上一工作年度服務承諾的兌現情況。

3. 完善內部監督機制和社會監督機制。通過完善內部監督機制和社會監督機制可以使承諾的兌現考核明晰。例如香港屋宇署為加強對服務承諾的監督，將客戶服務經理的姓名寫在辦公地點的總接待處，并公布監察機構名單，承諾每年將服務情況的檢查結果與已定標準互相對比， 接受監督。參照這些經驗，政府部門可以采用內部對比考核以及外部公眾實時監督反饋的形式建立考核機制，確保服務承諾的有效兌現。

（二）完善土地相關收支的預算管理制度

1.確保土地收支預算管理的剛性。與土地相關的各項收支要嚴格按照預算執行，不得隨意變動或超收、超支。另外，可考慮建立土地出讓基金制度。

2.確保土地出讓專項基金的獨立性、安全性及科學性。對于土地出讓專項基金，應嚴格按照《國辦10號文》的規定，地方國土資源部門應與財政部門、人民銀行建立信息共享機制和定期對賬制度，確保土地出讓專項基金的獨立性和安全性。土地專項基金的使用要科學化，明確各項用途的支出比例，確保惠及民生的項目資金到位。

（三）完善地方政府的問責制度

通過借鑒國外經驗，筆者認為我國在構建完善的問責制度時可從以下三個方面著手：

1. 完善問責制度的法律保障。我國行政問責制度還比較松散，缺乏完整的確保行政責任的法律體系，也沒有制定專門的行政問責制方面的法律法規。同時，憲法規定的政治問責制度，由于缺乏明確細致的程序性規定而難以發揮效力。所以，要構建系統的問責制度，必須在法律層面對其進行規范和保障，將政府官員在決策和日常政務當中失職的情形詳細列舉出來，對問責的啟動和實施程序固定下來，便于實施。

2.擴展問責制度的調整范圍。我國的政府官員問責制主要處理政府主要官員違反黨風黨紀或影響較大的行為，調整范圍過小。政府官員作為人民利益的代表，不應只用接近于法律底線的準繩約束其行為。所以，應加大問責制度調整的范圍，將政府日常管理和投資決策的效果也納入問責范圍，對于決策失誤、行為示范應追究相關官員的責任。具體到土地財政問題，就是將政府對于土地出讓基金預算的違反，以及城市建設項目投資當中的項目決策失誤、低效浪費的面子工程都納入問責制度調整范圍。

3.擴大問責制度的主體范圍。我國問責制度的問責主體主要是上級領導，是一種內部問責，缺乏來自社會其他組織以及公民的問責途徑，責任的判定不是自下而上的反饋結果，而是由上級主觀認定，很難實現客觀公正。所以，要實現對地方政府官員全面、客觀的問責機制，必須擴大其問責主體。

（作者單位：西南財經大學財稅學院）