農村征地補償制度的法律思考

張娟 賀海燕

摘 要：近年來，城市化、工業化進程快速推進，為了給高速發展的經濟創造更加有利的條件，征收農村土地已經成為擴大城市規模，發展城市經濟的重要途徑。而農村土地征收過程中的補償問題一直都是社會各方最為關注的焦點，也是解決好農村土地征收問題的關鍵環節。在分析中國農地征收補償現狀的基礎上，分析農村土地補償制度存在的法律問題，并對如何完善農村土地補償制度提出一些建議。

關鍵詞：農村土地征收補償；現狀；法律問題；建議

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）06-0106-02

隨著城市化工業化的推進，征收農村土地已然成為了擴大城市規模、發展城市經濟的重要途徑。農地補償問題卻是征地過程中極為關鍵的一個問題。2012年浙江溫嶺最牛釘子戶事件曝光，這一事件引起了全社會的廣泛關注，征地補償問題再一次成為全民熱議的話題。

根據國務院中心課題組提供的數據顯示“在全國非農建設占用耕地中70%以上是征地，依據《全國土地利用總體規劃綱要》，2000—2030年三十年間占用的耕地將超過5 450畝。”① 眾多失地農民的出現，使得解決好征地補償問題顯得尤為重要。但是，由于在實踐中，征地補償的法律制度不健全，征地補償的標準過低，補償方式單一，補償受益主體不明確等等一系列問題的出現，引起了廣大農民的不滿，引發了許多社會問題。即使已通過征地補償的方式得到了安置的農民，由于土地增值收益分配不公，社會保障制度滯后等因素，生活依然過得十分艱苦。

一、農地征收補償存在的法律問題

1.“公共利益”的概念籠統、模糊，征地權利濫用。《憲法》第10條規定：“城市所有土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有以外，屬于集體所有，國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規定對土地實施征收或征用并給予補償。”《土地管理法》第2條對此也有相關的規定。但是，“公共利益”的內涵應該如何界定呢？至今，也沒有任何一部法律或規章制度給予解釋。這就使得地方政府對“公共利益”進行任意解讀時有了合理的借口，鉆了法律的空子。為了招商引資，發展經濟，受到政績觀等不良觀念的影響，部分地方政府打著“公共利益”的旗幟，濫用征地權利，以地斂財。這樣不但造成了土地資源的嚴重浪費，還損害了廣大農民的利益。大批失地農民涌現，國家負擔加劇，農地補償問題顯得更為嚴峻。

2.農地征收補償標準不合理，增值利益分配不公。從中國《土地管理法》第47條的規定②中可以發現，“現行的法定征地補償標準與現實土地市場價格脫節，與被征收土地的實際增值價值脫節，不能根本解決土地增值利益分配不公的現象。”按照目前《土地管理法》的相關規定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。在中國農村許多地方征收一畝地的補償費為3萬元～5萬元，然而，通過土地拍賣等方式，每畝土地的價值可達到上百萬，中間巨大的增值收益農民卻絲毫都分享不到。“國務院發展研究中心的調查表明，如果成本價為100，則擁有集體使用權的農民只得5%～10%，擁有集體土地所有權的村級集體經濟組織得25%～30%，60%～70%為政府及各部門所得，而從成本加到出讓價之間所產生的土地資本巨額收益，則大部分被中間商或地方政府所獲取。”

3.補償方式單一。理論上，中國土地補償有多種方式，如貨幣補償、土地使用權入股、住房安置、就業安置等。但是，在實踐過程中，中國通常采用的是一次性貨幣補償的直接補償方式或住房安置的間接補償方式。一次性貨幣補償雖然能夠給農民帶來暫時的巨大的收益，解決他們眼前的困難，但是，由于農民自身的理財能力、投資能力、規劃能力等都較為薄弱，容易造成坐吃山空的局面。就住房安置來說，也存在許多問題。住房安置房多數都是在城區或者城郊，對于大多數剛走出農村的農民來說他們已經有了自己的生活習慣和方式，突然來到了一個新的環境，勢必會有許多的不適應甚至可能會因為生活方式和觀念的差異與城里的鄰居發生一些小矛盾。另外，城市里高昂的醫療、教育、生活等等各種費用，對失地農民來說又是新的繁重的負擔。

4.土地補償受益主體模糊。中國《土地管理法實施條例》第26條① 明確規定了，農村征地補償費的受益主體應當是“農村集體經濟組織”，然而“農村集體經濟組織”本身是一個抽象、模糊的概念，再加上《土地管理法》第10條② 中，對于集體土地所有權的設定也相當模糊，這就使得鄉政府、村委會、村經濟組織有機可乘，造成了各方層層截留補償款，各級爭利的現象發生。在利益的驅動下，各方主體都想從中獲利，這就導致最后到達農民手中的補償款所剩無幾，農民的利益受到了嚴重的損害。

二、完善農村土地征收補償制度的建議

1.合理界定公共利益的范圍。目前其他國家和地區關于公共利益的立法模式主要有三種：概括式，如德國；概括式加列舉式，如日本、韓國；還有一種是英美國家所采用的以廣義的公共利益為目的的模糊式。隨著中國經濟的迅猛發展，城市化處于高速發展的進程，對于公共利益的界定已經流于形式。在實踐中，政府征地往往都是打著公共利益的幌子，如果采用概括式的方式界定公共利益，這就賦予了政府更多自主的權利，會導致政府對公共利益界定的任意性加大導致權利濫用。因此，筆者認為可以采用概括式加列舉式的方法對公共利益的概念進行界定。

2.科學合理確定征地補償標準，合理分配土地增值收益。不論是公共利益還是經營性用地，都會對農民的財產造成損失，都應當公平地得到賠償。但目前中國采用的產值補償標準完全背離了土地的市場價格，與土地增值價值脫節。考慮到中國經濟發展的水平，完全補償的方式暫時行不通，那么可以采用公平補償的方式。可以按照農用地被征用后的用途來評估補償標準，同時也應當考慮到農用地所在地段，產值以及當地居民生活水平等其他客觀因素的影響，擴大補償范圍，不但補償直接的損失，間接損失也應當給予適當的補償。因此，“可以建立符合市場經濟規律的土地評估體系，實行由具備特定資質的的行業組織或社會中介機構對土地進行評估的制度。”按照土地的市場價格對失地農民進行補償。對于土地被征收后的巨大增值收益，按照一定比例分配給失地農民，這就需要相關法律法規的支撐。

3.構建多元化的補償方式。通行的一次性的貨幣補償的方式并不能為失地農民提供充分的生活保障，各種弊端也逐漸顯露出來。因此，應當以終身補償的方式代替一次性的貨幣補償方式，如，為失地農民建立個人賬戶，每月或每年依據當時的物價水平、生活環境等等因素存入相當的補償款。還可以采用終身貨幣補償方式為主，其他間接的補償方式為輔，如就業安置、住房安置等。2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》第21條規定：“被征地人可以選擇貨幣補償也可以選擇房屋產權調換。”這樣的補償方式可以在農地征收補償的時候有所借鑒，讓失地農民自主地選擇補償方式。

4.明確農地征收補償受益主體。從前文提到的中國《土地管理法》第10條的規定可以看出，農地補償受益主體不明確的根本原因是農村集體土地所有權的主體不明，因此，首先應當制定相關法律法規進一步明確農村集體土地所有權主體。其次“農村集體經濟組織”本身就是一個極為抽象模糊的概念，因此，應當進一步規范農村戶籍管理，切實核實好戶籍登記的準確性，將農地征收補償受益主體明確的落實到具體的農村集體經濟組織成員中。另外，應當切實保障失地農民對征地補償的知情權、參與權、聽證權以及及時獲得救濟的權利能夠得以實現。

三、結束語

隨著中國經濟的高速發展，城市化的快速推進，大量征收農村土地已不可避免。農地征收的補償問題事關農民的切身利益，但是，由于中國在農地征收補償制度方面的法律法規并不健全，在實踐中造成了許多侵害農民權益的事件發生。因此，總結農地征收補償制度存在的法律問題，完善相關法律法規，合理界定公共利益范圍；合理確定征地補償標準，合理分配增值收益；構建多元化的補償方式；明確補償受益主體。這樣，一個完善的農地征收補償制度必將呈現在我們面前。