新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下的循環(huán)經(jīng)濟示范城市建設(shè)

王家庭

關(guān)鍵詞 新型城鎮(zhèn)化 循環(huán)經(jīng)濟 區(qū)域規(guī)劃 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

導(dǎo)讀：新型城鎮(zhèn)化作為國家新一輪戰(zhàn)略部署，意義重大。在此背景下，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的重要性更加突出，資源、環(huán)境、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)的壓力都要求循環(huán)經(jīng)濟迅速發(fā)展。循環(huán)經(jīng)濟城市建設(shè)作為新型城鎮(zhèn)化的重要組成路徑，在企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域和社會四個層面仍存在著不少問題亟待解決。著力于對以上問題進行分析，有利于從政策法規(guī)、空間布局、技術(shù)支持、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、評價體系和就業(yè)安置方面提出積極的政策建議。

一、循環(huán)經(jīng)濟示范城市建設(shè)對推進新型城鎮(zhèn)化的重要意義

（一）循環(huán)經(jīng)濟城市建設(shè)的背景內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化作為國家新一輪的重大戰(zhàn)略，獲得了社會各界的廣泛關(guān)注。黨的十八大提出，必須以改善需求結(jié)構(gòu)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化為重點，而著力解決制約經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重大結(jié)構(gòu)性問題，更是對新型城鎮(zhèn)化提出了許多具體的要求。從城鎮(zhèn)化的結(jié)果來看，我國人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提高到2012年的52.57%，年均增長1.02%，大幅領(lǐng)先于世界平均人口城鎮(zhèn)化率增長率0.41%。但是，在高速增長的背后，高能耗、低效率的粗放式增長帶來的資源壓力和環(huán)境破壞同樣顯著。以城市空氣污染為例，全國僅有1/3的城市PM2.5濃度達(dá)標(biāo)，華北地區(qū)霧霾天氣依然讓人觸目驚心。這些傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化帶來的問題急需在新型城鎮(zhèn)化的過程中得到解決和完善。

循環(huán)經(jīng)濟思想起源于1966年美國經(jīng)濟學(xué)家鮑爾丁，他將地球看作是類似宇宙飛船一樣孤立無援的系統(tǒng)，延長系統(tǒng)運轉(zhuǎn)壽命的唯一辦法就是提高資源的重復(fù)使用效率。韓寶平等（2003）認(rèn)為，循環(huán)經(jīng)濟是以物質(zhì)、能量梯次和閉路循環(huán)為特征的經(jīng)濟模式，在環(huán)境方面表現(xiàn)為污染低排放，甚至零排放。盡管不同學(xué)界的學(xué)者對循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)涵和外延定義不同，但減量化、再使用、再生化的3R原則取得了大家的共識，如何提高資源的重復(fù)使用效率，切實有效地提高投入產(chǎn)出比，是擺在循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展面前的重要問題。

循環(huán)經(jīng)濟在我國的發(fā)展，是科學(xué)發(fā)展觀的重要落實，也是經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體的綜合實踐。我國的循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)早在2000年左右就已經(jīng)提出，近年來先后在鋼鐵、有色金屬、化工等7個重點行業(yè)的42家企業(yè)，再生資源回收利用等4個重點領(lǐng)域的17家單位、13個不同類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)開展了試點工作，涉及10個省份的資源型或資源匱乏型城市。2013年，國家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于組織開展循環(huán)經(jīng)濟示范城市（縣）創(chuàng)建工作的通知》，標(biāo)志著循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)進入了新時期。

（二）循環(huán)經(jīng)濟城市建設(shè)的戰(zhàn)略意義

作為實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要途徑，循環(huán)經(jīng)濟城市建設(shè)在我國的發(fā)展意義重大，主要有以下四點：

1.資源壓力要求發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟城市

我國雖然資源總量大，但人均資源占有量非常低。城鎮(zhèn)化過程中需要大量資源支撐，而我國僅占世界1.8%的石油總量、0.7%的天然氣、不足9%的鐵礦石和不足5%的銅礦難以滿足城鎮(zhèn)化的要求。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)模式粗放，資源利用水平或效率十分低下。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是從根本上緩解資源緊缺的辦法。在新型城鎮(zhèn)化過程中，節(jié)約和高效是一切規(guī)劃、政策的核心原則。通過合理規(guī)劃布局，用最小的資源代價實現(xiàn)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟城市模式必將為新型城鎮(zhèn)化提供堅實基礎(chǔ)。

2.環(huán)境壓力要求發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟城市

我國70%的江河湖泊被污染，超過56.5%的城市出現(xiàn)酸雨，40%以上土壤耕地退化，環(huán)境問題就像一顆定時炸彈，一觸即發(fā)。事實已經(jīng)表明，我國不能走西方“先污染后治理”的道路，而應(yīng)該充分利用循環(huán)經(jīng)濟模式的優(yōu)點，加大循環(huán)經(jīng)濟城市建設(shè)力度以緩解環(huán)境壓力，進而保證新型城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)有機結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.就業(yè)壓力要求發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟城市

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化雖然從身份上將“農(nóng)民”變成了“市民”，但并沒有對其進行實際上的安置。農(nóng)民失去了土地，又沒有其他技能，盡管有部分拆遷費作為補償，從長期來看仍是不穩(wěn)定因素。循環(huán)經(jīng)濟城市的建設(shè)不僅能夠創(chuàng)造大量崗位，還有助于粗放發(fā)展情況嚴(yán)重的不發(fā)達(dá)地區(qū)（如中西部）盡快轉(zhuǎn)型，有助于縮小三大差距。

4.產(chǎn)業(yè)壓力要求發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟城市

我國目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在著嚴(yán)重問題，部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩現(xiàn)象已極大制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象也使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到束縛。新型城鎮(zhèn)化過程中發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟城市，將有助于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，科學(xué)有效的重新規(guī)劃、布局也有助于提高產(chǎn)業(yè)效率，增強產(chǎn)品的競爭力。

二、循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)取得的成績和面臨的問題

“十一五”期間，我國循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)取得了長足進步，國家層面循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展情況見表1。

從表中我們可以看出，國家層面的循環(huán)經(jīng)濟試點工作取得了不小的成績，如工業(yè)固體廢物綜合利用率、工業(yè)用水重復(fù)利用率均提升了10%以上。但從城市的角度來看，循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)仍存在著許多困難和挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在不同區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展不平衡，特別是中西部一些落后省份。從微觀、次觀、中觀和宏觀來看，可以分四個層面闡述循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中面臨的問題。

（一）微觀層面——企業(yè)角度

在循環(huán)經(jīng)濟城市中探討的微觀層面的企業(yè)可以分為兩類，一類是目前資源利用效率不高或污染較大的廠商，另一類是專門處理、回收、再利用廢舊資源的廠商。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的前提是需要有經(jīng)濟效益，也就是說企業(yè)在改良技術(shù)以提高資源利用效率或減少污染上面的成本減去能夠得到的補貼要小于資源本身的成本，以及資源回收再利用的成本要小于資源本身的成本。而這一點由于自然資源的公共屬性，導(dǎo)致其實際上并不遵循市場經(jīng)濟等價交換的原則，因為個人無法代表自然與企業(yè)進行交換，而政府的監(jiān)管和處罰又很難面面俱到。單純的增加稅費懲罰對企業(yè)節(jié)約資源或降低污染作用并不明顯，很多企業(yè)與執(zhí)法部門玩起了“躲貓貓”的游戲，檢查時排污指標(biāo)都合格，日常生產(chǎn)時排污指標(biāo)都超標(biāo)。除了成本之外，規(guī)模也是需要考慮的因素。由于研發(fā)成本較高，企業(yè)需要大規(guī)模的生產(chǎn)或回收資源才能降低平均成本，這不僅對企業(yè)發(fā)展提出了極高的要求，而且與新一輪城鎮(zhèn)化重點發(fā)展中小城市也有著天然的矛盾，因為與發(fā)達(dá)國家相比，我國鮮見大型企業(yè)總部設(shè)在中小城市的案例。倘若貿(mào)然實施嚴(yán)格的監(jiān)管執(zhí)法，只會使得目前已經(jīng)生存艱難的中小企業(yè)加速破產(chǎn)倒閉，民營經(jīng)濟活力進一步下降。這些因素都導(dǎo)致了企業(yè)自發(fā)參與到循環(huán)經(jīng)濟的動力不足。

（二）次觀層面——產(chǎn)業(yè)角度

循環(huán)經(jīng)濟城市需要產(chǎn)業(yè)內(nèi)合理規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)間協(xié)調(diào)配合。然而我國產(chǎn)業(yè)升級之路漫漫，這已成為大多數(shù)企業(yè)家和學(xué)者的共識，在城鎮(zhèn)化過程中表現(xiàn)得尤為突出。地方政府的政績以GDP為導(dǎo)向，每個城市都在不停地上馬大項目，加大投資，根本不考慮市場供給和需求因素，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。建好的新城沒有人居住，建好的產(chǎn)業(yè)園區(qū)沒有企業(yè)入駐，這種資源浪費是城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的原因之一。從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的角度看，中西部大多簡單承接了東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)，并未從生態(tài)的角度加以改良和創(chuàng)新，導(dǎo)致的結(jié)果是將產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的諸如環(huán)境污染問題原原本本地復(fù)制到了新地方。產(chǎn)業(yè)布局不夠合理，政府推動的往往是高能耗、高污染、高產(chǎn)值的工業(yè)項目，對服務(wù)業(yè)特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的重視程度不夠。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就好比人的身體，只重視軀干而忽略四肢鍛煉，自然無法全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)地發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)合作的角度來看，產(chǎn)業(yè)園區(qū)本是一個非常好的構(gòu)想，可惜在實際落實的過程中出現(xiàn)了更加嚴(yán)重的問題。有些地級市下面就建設(shè)了十余個縣級產(chǎn)業(yè)園區(qū)，根本吸引不到大量企業(yè)，許多產(chǎn)業(yè)園區(qū)實際處于半廢置狀態(tài)。循環(huán)經(jīng)濟城市建設(shè)想要真正落實，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是必由之路，如何構(gòu)建產(chǎn)業(yè)間循環(huán)型的生產(chǎn)方式和流通方式，仍是需要解決的一大難題。

（三）中觀層面——區(qū)域角度

近年來，作為循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的空間載體，區(qū)域問題體現(xiàn)得尤為明顯。從區(qū)域間的角度來看，最核心的問題在于各地政府各自為戰(zhàn)，競爭大于合作，缺乏國家統(tǒng)一宏觀調(diào)控。一方面表現(xiàn)在各地爭相吸引大企業(yè)、大項目，甚至不惜以犧牲資源和環(huán)境為代價，而甚少考慮協(xié)同發(fā)展，另一方面表現(xiàn)在地方政府不顧客觀現(xiàn)實，不考慮區(qū)位資源稟賦而盲目招商引資或搞城市建設(shè)。譬如在城市水系上游開設(shè)化工廠，或超標(biāo)開采地下水等，短期來看的確提高了政府政績，但長期來看發(fā)展代價過高，發(fā)展模式不可持續(xù)。區(qū)域間發(fā)展不平衡也制約了循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，如果從行政區(qū)劃角度觀察，省級發(fā)展水平有差異，省內(nèi)發(fā)展水平也有差異。這種差異導(dǎo)致在循環(huán)經(jīng)濟體系下各參與方地位并不平等，降低了循環(huán)經(jīng)濟的效率。從區(qū)域內(nèi)的角度來看，循環(huán)型的生產(chǎn)和消費體系尚未構(gòu)建完成。理想的循環(huán)經(jīng)濟應(yīng)該是區(qū)域內(nèi)（城市內(nèi)）形成小循環(huán)，區(qū)域間（城市間）形成大循環(huán)，充分利用流動空間的推動力和拉動力，形成完善的循環(huán)經(jīng)濟系統(tǒng)。目前來看，循環(huán)經(jīng)濟系統(tǒng)的構(gòu)建還處于初級階段。此外，西部一些省份雖然資源稟賦較高，但走的仍是粗放式道路，以原材料和初級產(chǎn)品的出售為主。須知資源是有限的，不搞深加工和集約式發(fā)展，當(dāng)資源開采殆盡的時候就是城市衰落之時。

（四）宏觀層面——社會角度

從社會層面來看，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展緩慢主要是受理念制約。從日常生活來看，綠色消費理念尚未得到普遍認(rèn)同，綠色低碳的生活方式還沒有被普遍接受。從企業(yè)生產(chǎn)來看，生產(chǎn)者的責(zé)任劃分不明確，導(dǎo)致其缺乏綠色生產(chǎn)動力。從研發(fā)技術(shù)來看，已有的研究成果轉(zhuǎn)化率不高，資源回收利用的關(guān)鍵技術(shù)普及還不夠大。從政策法規(guī)來看，循環(huán)經(jīng)濟促進的配套法律法規(guī)尚不健全，監(jiān)管部門執(zhí)法時往往缺少抓手，促進企業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的財稅、金融等政策還不夠完善。這些因素綜合起來制約了循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，循環(huán)經(jīng)濟示范城市建設(shè)自然也缺乏明確的方向指引。

三、促進循環(huán)經(jīng)濟示范城市建設(shè)的政策建議

我國目前改革已進入深水區(qū)，循環(huán)經(jīng)濟城市建設(shè)也面臨著諸多問題。從“十二五”時期我國循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的主要目標(biāo)（見表2）可以看出這一階段的重點仍是提高主要資源產(chǎn)出率，許多城鎮(zhèn)生活指標(biāo)（如城鎮(zhèn)污水處理、城鎮(zhèn)生活垃圾資源化利用等）將得到較大幅度提升。在促進循環(huán)經(jīng)濟示范城市建設(shè)方面，我們提出以下政策建議：

（一）完善經(jīng)濟政策和法規(guī)制定

進一步落實和完善產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、價格和收費政策、財政政策、稅收政策與金融政策等經(jīng)濟政策，鼓勵地方根據(jù)實際情況進行適當(dāng)補充。健全循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)配套法律法規(guī)，出臺具體的、可量化的獎勵處罰措施并嚴(yán)格執(zhí)行。一方面國家和地方政府要鼓勵企業(yè)走集約型道路，對自主進行資源節(jié)約、節(jié)能減排或排污處理改造的企業(yè)給予表彰、獎勵和補貼，另一方面要為目前發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟有困難的企業(yè)給予幫助，搭建平臺，幫助其盡快走上循環(huán)經(jīng)濟軌道。對于屢教不改的排污企業(yè)給予堅決取締或關(guān)停。

（二）加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和空間布局

如何合理選擇100個城市是創(chuàng)建工作的關(guān)鍵之處。一來創(chuàng)建城市需要有自身的資源和技術(shù)基礎(chǔ)，這需要地方政府整合內(nèi)部資源，合理規(guī)劃空間布局以增強比較優(yōu)勢；二來發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，基于經(jīng)濟圈層考慮使這100個城市形成區(qū)域合力、協(xié)調(diào)發(fā)展需要國家層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這要求中央政府審批循環(huán)經(jīng)濟示范城市時需要加強論證調(diào)研，與地方政府加強溝通，在全國范圍內(nèi)落實規(guī)劃，不僅要實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)城市間的循環(huán)經(jīng)濟，更要充分發(fā)揮流動空間的推動力和拉動力，為區(qū)域間大循環(huán)戰(zhàn)略的實施做好充分的準(zhǔn)備。工業(yè)化程度高、污染大的地區(qū)具備一定的規(guī)模效應(yīng)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟效果明顯，可予以考慮。此外，對于區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，嚴(yán)格控制增量，充分利用存量，對于意義不強、效果不明顯的產(chǎn)業(yè)園區(qū)一律不得新建，充分調(diào)動已有產(chǎn)業(yè)園區(qū)，根據(jù)實際情況升級或重新規(guī)劃其功能布局。完善交通建設(shè)，保證產(chǎn)業(yè)園區(qū)之間實現(xiàn)交通優(yōu)勢，進一步降低物流成本。

（三）落實技術(shù)保障和服務(wù)支撐

中央和地方近年來已經(jīng)開展了一批共性技術(shù)開發(fā)科技計劃（專項），在創(chuàng)建循環(huán)經(jīng)濟示范城市過程中要重點落實技術(shù)保障，將研究成果轉(zhuǎn)化為可應(yīng)用技術(shù)。應(yīng)吸納企業(yè)科技人員進入研發(fā)團隊，以問題為導(dǎo)向重點研發(fā)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵和共性技術(shù)。結(jié)合區(qū)域規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，重點扶持一批企業(yè)專門從事循環(huán)經(jīng)濟資源回收、再利用工作。政府應(yīng)給予企業(yè)完善的服務(wù)保障，可以采用政府購買的方式對已有技術(shù)成果進行推廣，并通過交流會、展銷會等多種形式促進循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)進入循環(huán)經(jīng)濟示范城市中的企業(yè)里，邀請專家為企業(yè)規(guī)劃綠色生產(chǎn)經(jīng)營模式。

（四）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增長方式

利用好循環(huán)經(jīng)濟示范城市創(chuàng)建的契機，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。對產(chǎn)能過剩、能耗過高、污染過大的企業(yè)采取合并、重組或關(guān)停等措施，促進其與綠色低碳產(chǎn)業(yè)有機融合。轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)增長方式，加快由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的速度，嚴(yán)格控制原材料或初級產(chǎn)品銷售業(yè)規(guī)模。加強產(chǎn)、學(xué)、研結(jié)合，發(fā)揮區(qū)位教育資源優(yōu)勢，提升技術(shù)研發(fā)水平，根據(jù)市場需求推動深加工、高附加值的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對于有能力的企業(yè)，鼓勵其出口循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)與產(chǎn)品，提升我國產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈中的地位。

（五）明確建設(shè)目標(biāo)和評價體系

循環(huán)經(jīng)濟示范城市建設(shè)必須擺脫傳統(tǒng)以GDP為導(dǎo)向的評價模式，這就要求有關(guān)部門盡快制定科學(xué)、合理的評價體系。中央統(tǒng)一部署，地方政府根據(jù)情況合理分解，將循環(huán)經(jīng)濟示范城市的建設(shè)目標(biāo)，也就是提高資源產(chǎn)出率落到實處。此外，統(tǒng)計部門要做好相關(guān)指標(biāo)的數(shù)據(jù)采集和分析工作，及時發(fā)布數(shù)據(jù)，這不僅有助于縱向比較循環(huán)經(jīng)濟城市的建設(shè)成果，還能夠橫向比較不同區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟示范城市的異同，能夠為政府決策提供有效依據(jù)。

（六）安排居民就業(yè)與居民安置

在新型城鎮(zhèn)化過程中，不可避免會涉及到農(nóng)民征地、拆遷的問題。應(yīng)利用發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的機會，合理安置農(nóng)民就業(yè)。地方政府應(yīng)加強政策宣傳，引導(dǎo)農(nóng)民在循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)內(nèi)尋找就業(yè)機會。政府可根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與企業(yè)實際情況，加強專項教育投入，定點培養(yǎng)循環(huán)經(jīng)濟需要的人才，提高農(nóng)民勞動能力和技術(shù)水平，讓其真正變?yōu)椤笆忻瘛倍亲≡跇抢锏摹稗r(nóng)民”。

說明：本文為國家社會科學(xué)基金項目（12BJY048）階段性成果。

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■責(zé)任編輯：王 縉