山地城鎮(zhèn)建設(shè)的內(nèi)涵與實(shí)踐模式研究

杜瓊

摘要：云南山地城鎮(zhèn)建設(shè)是基于云南特殊的地形地貌及日益尖銳的人地矛盾所提出的，其建設(shè)的目標(biāo)是“山水田園一幅畫(huà)，城鎮(zhèn)村落一體化，城鎮(zhèn)朝著山坡走，田地留給子孫耕”，同時(shí)提出了“守住紅線、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進(jìn)城”的總體要求。經(jīng)過(guò)近兩年來(lái)的建設(shè)和發(fā)展，云南山地城鎮(zhèn)建設(shè)取得了一定成效，但也面臨著諸多困難和問(wèn)題。因而，我們有必要對(duì)云南山地城鎮(zhèn)建設(shè)的基本內(nèi)涵和當(dāng)前的實(shí)踐模式進(jìn)行探討分析，尋求一條適合云南社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的山地城鎮(zhèn)建設(shè)之路。

關(guān)鍵詞：云南省；山地城鎮(zhèn)建設(shè)；內(nèi)涵；模式

一、山地城鎮(zhèn)建設(shè)的提出與推進(jìn)

隨著國(guó)家深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略和云南橋頭堡建設(shè)進(jìn)程的加快，云南省城鎮(zhèn)化將進(jìn)入加速發(fā)展階段。按照《云南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的意見(jiàn)》要求，到2015年，全省城鎮(zhèn)化水平力爭(zhēng)達(dá)到45%左右；到2020年，全省城鎮(zhèn)化水平力爭(zhēng)達(dá)到50%以上。然而，云南高原山區(qū)的地形地貌使得可供建設(shè)和耕作的土地資源相對(duì)不足，耕地保護(hù)與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)建設(shè)用地的剛性需求之間的矛盾日益尖銳。如何破解這一難題，走出一條節(jié)約利用土地，既有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展又切實(shí)保護(hù)耕地的新路子，成為云南省在新時(shí)期所面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。

二、山地城鎮(zhèn)建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

1.體制轉(zhuǎn)變問(wèn)題

城鎮(zhèn)上山不僅僅是在山坡上建一座城市的問(wèn)題，而是一個(gè)涉及土地、環(huán)保、資金、產(chǎn)業(yè)、建筑、人口、管理等方方面面的系統(tǒng)工程，需要?jiǎng)?chuàng)新體制確保山地城鎮(zhèn)建得起、建得好、建得美、可持續(xù)。然而，在當(dāng)前的政績(jī)考核機(jī)制下，加強(qiáng)監(jiān)督“一把手”，克服發(fā)展沖動(dòng)、長(zhǎng)官意志，在涉及民眾利益時(shí)暢通民意表達(dá)渠道等方面還難以改觀；在當(dāng)前行政科層管理體制下，各部門(mén)相互溝通、相互協(xié)調(diào)不暢，各吹各打、互踢皮球現(xiàn)象較為突出；在重城市輕農(nóng)村的傳統(tǒng)發(fā)展路徑下，對(duì)農(nóng)村有意無(wú)意的忽略和對(duì)農(nóng)民的剝奪仍然時(shí)有發(fā)生。如果我們不進(jìn)行相應(yīng)的改革、推進(jìn)體制的轉(zhuǎn)變，山地城鎮(zhèn)的建設(shè)將難以有效推進(jìn)。

2.科學(xué)規(guī)劃問(wèn)題

雖然《云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》已于2013年頒布施行，但在具體項(xiàng)目或城鎮(zhèn)的建設(shè)中，科學(xué)規(guī)劃仍然是制約城鎮(zhèn)發(fā)展的一個(gè)重要問(wèn)題。一是規(guī)劃制訂本身存在的問(wèn)題，即過(guò)度規(guī)劃、過(guò)量規(guī)劃、求大求快、規(guī)劃不到位、規(guī)劃缺乏人性化理念等；二是規(guī)劃的權(quán)威性問(wèn)題，道路經(jīng)常性的開(kāi)腸破肚恰巧反映出規(guī)劃的尷尬。

3.生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題

從自然地理?xiàng)l件來(lái)看，云南是一個(gè)高原山區(qū)省份，屬青藏高原南延部分。全省地勢(shì)自西北向東南分三大階梯遞降。在每一梯層內(nèi)，其地形地貌十分復(fù)雜，不僅有丘狀高原面、分割高原面，以及大小不等的山間盆地，而且還有巍然聳立的巨大山體和深切的河谷。這種分割層次同從北到南的三級(jí)梯層相結(jié)合，縱橫交織，構(gòu)成了復(fù)雜的地理環(huán)境。從建設(shè)用地來(lái)看，云南省土地資源類(lèi)型豐富多樣，但受復(fù)雜地形結(jié)構(gòu)的影響，各類(lèi)用地分布十分零散，土地利用呈多樣性和復(fù)雜性的特點(diǎn)， 壩區(qū)所占面積小，人地矛盾尖銳，易開(kāi)發(fā)整理的土地后備資源逐漸減少，山區(qū)、半山區(qū)土地后備資源集中但自然條件普遍較差、開(kāi)發(fā)利用難度大。從水資源和能源條件來(lái)看，云南水資源總體較為豐富，但區(qū)域分布嚴(yán)重不均，滇中、滇東南、滇東北因污染問(wèn)題水質(zhì)性缺水與工程性缺水并重，滇西與滇西南屬于水資源盈余區(qū)，但也面臨著工程性缺水的威脅，滇西北和滇南雖然水資源豐富，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力大。

4.產(chǎn)業(yè)支撐問(wèn)題

2011年云南省三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為16.1：45.6：38.3，第一產(chǎn)業(yè)比重高，云南仍然是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，且農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)比重高，農(nóng)產(chǎn)品深加工和產(chǎn)業(yè)鏈條延伸不足，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低；第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，且輕重工業(yè)不合理，工業(yè)結(jié)構(gòu)過(guò)分依賴(lài)重工業(yè)，給環(huán)境容量和環(huán)境承載能力帶來(lái)較大壓力；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量不高，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)居多，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的高技術(shù)性服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后。

5.農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題

城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度改革可以很快將農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢D(zhuǎn)戶(hù)居民在享受城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、住房保障、計(jì)劃生育等方面的權(quán)益真正落實(shí)，卻是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

三、山地城鎮(zhèn)建設(shè)的模式選擇

云南當(dāng)前推行城鎮(zhèn)上山的目的是保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。結(jié)合云南社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展及生態(tài)環(huán)境和歷史沿革，我們認(rèn)為云南山地城鎮(zhèn)建設(shè)的模式主要是山壩統(tǒng)籌發(fā)展模式。

1.以山為城

從地域空間來(lái)看，云南城鎮(zhèn)分布以云嶺—元江為界，東密西疏。東部地區(qū)7個(gè)州市，占全省47%的面積，集中了全省60%以上的城市、2/3的城鎮(zhèn)和66%的人口；西部地區(qū)城鎮(zhèn)大多集中在壩區(qū)，山區(qū)分布較少，滇西地區(qū)面積在100平方公里以上的壩子共14個(gè)，集中了約55%的城鎮(zhèn)。實(shí)際上，全省127縣（市、區(qū)）中，除昆明市的五華、盤(pán)龍兩個(gè)城區(qū)外，山區(qū)比重都在70%以上，沒(méi)有一個(gè)純壩區(qū)縣。其中，山區(qū)面積占全縣總面積70%～79.9%的有4個(gè)縣（市），山區(qū)面積占80%～89.9%的有13個(gè)縣（市），山區(qū)面積占90%～95%的有9個(gè)縣，其余縣（市）的山地面積均在95%以上，有18個(gè)縣99%以上的土地是山地。因此，以山為城既是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、切實(shí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，也是云南地理環(huán)境的客觀要求。

2.因地制宜

從云南特殊的地質(zhì)結(jié)構(gòu)來(lái)看，城鎮(zhèn)上山不宜“一刀切”。云南是一個(gè)地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)，地表結(jié)構(gòu)非常脆弱，如東川、福貢、維西等13個(gè)縣（市）受山體滑坡、泥石流威脅較大，城鎮(zhèn)上山的成本和風(fēng)險(xiǎn)較大。云南還是一個(gè)地震多發(fā)區(qū)，在云南省有8大地震帶，其中小江強(qiáng)震帶縱貫全省。處于地震帶上的城鎮(zhèn)如選擇在山地拓展城鎮(zhèn)空間，將面臨極大的風(fēng)險(xiǎn)。

3.新、老城市規(guī)劃有效銜接與過(guò)渡

在城鎮(zhèn)上山、工業(yè)上山要求提出之前，原有的城市規(guī)劃有不少項(xiàng)目已經(jīng)啟動(dòng)實(shí)施，基礎(chǔ)配套設(shè)施也已經(jīng)完成，但周邊一些待開(kāi)發(fā)的“熟地”的相關(guān)手續(xù)尚未完全辦下來(lái)。這時(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)上山，如果搞“一刀切”，把所有項(xiàng)目都趕到山上，將使業(yè)已投入的基礎(chǔ)配套設(shè)施打水漂，相關(guān)的投融資開(kāi)發(fā)鏈條也將斷裂，從而產(chǎn)生諸多問(wèn)題。

4.推行差異化模式創(chuàng)新

在山壩統(tǒng)籌發(fā)展模式下，還可根據(jù)交通地理?xiàng)l件及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，進(jìn)一步拓展山地城鎮(zhèn)建設(shè)新模式。一是山原背景下的走廊經(jīng)濟(jì)模式。《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持云南省加快建設(shè)面向西南開(kāi)放重要橋頭堡的意見(jiàn)》及云南“十二五”規(guī)劃均明確提出云南要推動(dòng)7條經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)和發(fā)展，即3條對(duì)內(nèi)經(jīng)濟(jì)走廊，包括昆明—文山—北部灣和珠三角將經(jīng)濟(jì)帶、昆明—昭通—成渝和長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)帶、昆明—麗江—香格里拉—西藏昌都經(jīng)濟(jì)帶；4條國(guó)際經(jīng)濟(jì)走廊，包括昆曼經(jīng)濟(jì)走廊、昆河經(jīng)濟(jì)走廊、昆皎（仰）經(jīng)濟(jì)及昆密經(jīng)濟(jì)走廊。二是山間平壩土地利用圈層模式。結(jié)合云南滇中核心城市群，滇西、滇西南、滇東南、滇西北、滇東北次級(jí)城市群發(fā)展要求，充分利用現(xiàn)有土地規(guī)模，推進(jìn)山間平壩城鎮(zhèn)圈層發(fā)展。三是山水田園模式。云南特色的地理地貌構(gòu)造出了千姿百態(tài)的山水風(fēng)貌，在推進(jìn)山地城鎮(zhèn)建設(shè)中，應(yīng)盡量保持原有山地的風(fēng)貌，把握好擇坡、依山、活水、掩綠、控高、留溝、種地等山地城鎮(zhèn)建設(shè)的景觀要領(lǐng)，建設(shè)山水田園城鎮(zhèn)。

（作者中單位：共云南省委黨校）