“霧霾”污染治理中地方政府責任問題研究

于瑋婧

摘要：近年來，“霧霾”污染的頻發，不僅影響城市交通的正常運行，更影響居民的身體健康。在“霧霾”污染治理中充分發揮地方政府責任尤為重要，本文從強化我國地方政府責任意識、完善生態問責制度、以及健全溝通協調機制等來闡述“霧霾”治理中強化地方政府責任的重要性。

關鍵詞：“霧霾”污染；地方政府責任；責任意識；問責制度；協調機制

“霧霾”是霧和霾的統稱，二氧化硫、氮氧化物和可吸入顆粒物是“霧霾”的主要組成，顆粒物的英文縮寫為PM，北京監測的細顆粒物（PM2.5），也就是直徑小于2.5微米的污染物顆粒。這種顆粒本身既是一種污染物，又是重金屬、多環芳烴等有毒物質的載體。“霧霾”污染的出現主要是由于大氣空氣氣壓低，空氣不流動使空氣中的微小顆粒聚集，漂浮在空氣中。加之地面灰塵大，空氣濕度低，地面的人和車流就會使灰塵攪動起來。越來越多汽車排放的尾氣也是主要污染物來源，同時，來自工廠制造的二次污染，冬季取暖排放的二氧化碳等更加重了“霧霾”天氣的出現。

一、地方政府在“霧霾”污染治理中責任落實的現狀

針對倫敦嚴重的“霧霾”天氣，英國出臺了世界上第一部《清潔空氣法》，法律規定在倫敦城內的電廠都必須關閉，只能在大倫敦區重建。之后，英國又出臺了空氣污染防控法案，針對各種廢氣排放進行了嚴格約束，并制定了明確的處罰措施。1995年，英國制定了國家空氣質量戰略，規定各個城市都要進行空氣質量的評價與回顧，對達不到標準的地區，政府必須劃出空氣質量管理區域，并強制在規定期限內達標。為了符合歐盟的要求，倫敦市政府開始對進入市中心的私家車收取“擁堵費”，并將此筆收入用來改善公交系統。在地方政府的積極治理下，污染得到了控制，空氣質量有了很大改善。

2012年，北京市出臺了《北京市空氣重污染日應急方案》，成立了市級重污染日應急工作協調機構，負責發布重污染日空氣質量指數，協調應急方案的措施落實。相應的政府部門及各區縣政府各司其職，如市環保局負責在主要干道和進京路口開展遙測、路檢和夜查，市經信委協調落實工業企業污染減排措施，市住建委負責督促施工單位控制揚塵乃至責令停止土石方作業等。北京市政府在深刻意識到“霧霾”污染的嚴重性后于2013年9月2日發布了《清潔空氣行動計劃（2013-2017年）重點任務分解措施》，隨后于9月17日，制定并發布了《北京市（2013-2017年）清潔空氣行動計劃》。與此同時，環保部聯合發改委等六部門聯合印發《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》。這些舉措的實施為治理霧霾提供了良好的保障，但對比倫敦政府在治理“霧霾”污染中所取得的成效相比，我國地方政府還有很多不足，亟需改進。

二、地方政府在“霧霾”污染治理中存在的問題

（一）地方政府官員環境保護責任意識淡薄

我國地方政府片面強調以經濟建設為中心，盲目追求GDP的增長，這種錯誤的政績觀念直接導致了地方政府官員環境保護的意識淡薄，忽視了作為地方政府官員所肩負的環境保護的責任和義務，在約束地方政府官員方面，注重政府經濟責任的法律制度和問責制度，輕視環境保護的生態責任的法律制度和問責制度，在很大程度上導致了地方政府官員在環境保護方面的不作為甚至是失職瀆職行為，這也間接導致了環境的惡化，百姓的生存環境受到很大的威脅。

（二）缺乏約束地方政府的生態問責機制

我國現行的生態環境立法主要是監督和追究行政相對人的生態責任。《中華人民共和國環境保護法》中明確規定了各級政府的這種監督權與追究權。立法中也規定了政府在環境保護中的相關義務，如《中華人民共和國環境保護法》規定：“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。” （第16條）但是，并沒有專門機構對地方政府相關義務的履行進行監督和追究，這在很大程度上導致了對地方政府生態責任監督的缺位。而這種監督的缺失，就間接地使一些官員對環境問題放任不管。

（三）地方政府間缺乏溝通協調機制

城市“霧霾”污染的出現，與周邊地區工業排放的二氧化硫、二氧化氮等有毒氣體以及汽車排放的有害氣體等因素相關，還與周邊地區帶來的風沙直接相關。因此，地方政府在治理“霧霾”污染的同時，一方面，要加強對城市工業的管理，控制城市中的汽車數量。另一方面，地方政府要積極努力與周邊地區的政府加強聯系，增強溝通和協調，加快綠化環境進程嚴格控制風沙對城市的侵襲，就北京市的“霧霾”治理而言，京津冀地區應開展大氣污染聯防聯控。

三、“霧霾”治理中強化地方政府責任的對策

（一）增強地方政府的環境保護責任意識

地方政府在追求經濟快速發展的同時，要認真貫徹落實科學發展觀，積極構建環境友好型社會。作為上級領導在考核下級地方政府官員時，不能單純看“GDP”的增長，要全方位考察地方政府官員的綜合素質，要促進協調經濟發展與環境保護的關系。同時，嚴格劃分權責界限，明確責任主體；要推進政府職能轉變，理清政府的生態職能和責任，從而提升地方政府官員環境保護的責任意識，提高政府的生態管理和服務能力，從而保證生態文明水平的切實提高。

（二）健全地方政府生態問責機制

嚴格劃分不同部門及不同職務間的職責，用法律的權威來規定官員應肩負的責任，要明確問責的主體，以及對官員的失職都要有詳細的規定。目前，我國地方政府問責體制中一個很重要的問題就是權責不能理清。對各種崗位應承擔什么樣的責任都要有明確的規定，當然也包括出現失責應承擔的相應責任，其目的就在于減少權責不清，違法失職等現象的發生。積極構建政府生態責任追究機制，推動生態文明目標的落實，建立政府生態問責制度，建立和強化生態文明建設的目標責任制。從而，給民眾營造出一個健康、清潔的生態環境。

（三）健全地方政府間的溝通協調機制

大氣中的顆粒物百分之四五十都來源于工業污染。本地源的排放大約只占三分之一，周邊源的傳輸也是重要來源，化學反應過程中還要產生一部分污染。以北京市為例，三分之一靠北京市內部污染源的治理，三分之一靠周邊各省市的協調共同減排，三分之一依靠天氣過程的調節。由于天氣過程不利的客觀條件的存在，PM2.5超標生成霾目前來講只能減弱，是不可避免的。但是，排除客觀環境條件，地方政府間應該積極建立溝通協調機制。北京地區，春季風沙多來自于內蒙古、河北地區，而大量的風沙所帶來的固體顆粒與空氣中的二氧化硫、二氧化氮等有毒氣體的結合就直接導致“霧霾”污染的的出現。因此，要從根源上控制“霧霾”污染，就必須與周邊地區政府建立良好的溝通協調機制，發揮各地方政府間的長效合作機制。（作者單位：中國石油大學（華東））

參考文獻

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