非政府組織參與公共危機治理的必然性

塔娜

摘要：目前，我國正處在經濟轉軌和社會轉型的特殊時期，有著諸多不穩定的因素存在。由于危機事件的頻發性和復雜性，單純依賴政府很難有效解決和化解危機事件，公共危機的處理需要包括非政府組織在內的所有利益相關者的力量和資源，形成共同參與、合作治理的應對格局。

關鍵詞：非政府組織；公共危機；合作治理

當今社會呈多元化發展，政府作為單一的治理主體已不能滿足社會公共服務發展的需要，政府應該把更多的精力放在協調整個社會的宏觀發展上，這就要求政府把自己不該管、也管不好的事務交給其他的組織來承擔。“非政府組織”作為政府職能轉變的載體，能夠在經濟轉軌和社會轉型過程中承擔起部分社會管理職能和服務職能。

一、非政府組織參與公共危機合作治理的理論依據

（一）政府失靈理論

政府是整個社會中最具權威的組織機構，在社會服務和公共事務管理中起著主導的作用。然而，薩繆爾森指出：“當政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時，政府失效便產生了。”因為社會成員對公共服務的需求存在多樣化和差異性，而政府公共服務的提供不可能滿足社會成員的個性化需求。 此外，由于自上而下的等級制度安排，政策的制定者也有著自身的利益偏好，其政策總是試圖先滿足自身的需求，而很少考慮對公共利益的影響。因此使得社會成員的利益訴求不能得以真正的實現，也就造成了在實施公共服務時的政府失靈。我國現階段，由于諸多不穩定因素的存在，使得突發事件和公共危機頻發，為了減少政府失靈的影響和彌補政府控制及干預的局限，應該充分發揮和動員包括非政府組織在內的一切社會力量，積極合理配置社會資源實現政府和非政府組織對公共危機的合作治理。

（二）多中心治理理論

隨著全球化進程地加快，社會不再是以政府為中心的、等級制的、命令式的統治，而是多中心的、自主的、合作的治理。“多中心”首先是由邁克爾博蘭尼在《自由的邏輯》中使用的。該理論認為公共危機可以通過多個主體的相互協作進行處理。1961年，奧斯特羅姆等通過對局部公共事務治理的自組織機制等方面進行研究，指出可以把大城市地區的治理模式看作是“多中心的政治體制”，其中“政治”與“政府”同義。治理的基本理念就是強調對社會管理力量多元化格局的關注，對社會組織群體勢力的重視和利用。奧斯特羅姆的《多中心理論》中也強調了非政府組織在實現政府服務的高效性、回應性、公平性等方面的作用，認為非政府組織作為公共管理的主體之一應與政府組織建立良好的合作互動關系。當代的公共危機治理是一個復雜的社會公共工程，其需求的不僅僅是政府的財力和強制性機制，更需要危機治理主體的多元化，通過政府與非政府組織的互動合作，使公共危機得到更快更有效的治理。

二、非政府組織參與公共危機合作治理的必然性

（一）公共危機治理的復雜性要求非政府組織的參與

社會轉型時期公共危機的復雜性為非政府組織參與公共危機治理提供了客觀條件。一方面，人口的增加、環境的惡化和科技發展所帶來的負面影響以及社會壓力和沖突的增加等因素的存在以及相互作用，使得現階段我國的公共危機呈現高頻率和涉及領域多元化的特點；另一方面，我國正經歷深刻的社會變革，利益和權力將在不同主體之間進行重新分配和轉移，若處理不當而引發的公共危機則是具有暴力性、危害性強且波動范圍深廣的特點。公共危機的多樣性與復雜性，不僅使得危機應對的成本升高，同時也對危機治理的主體提出更專業性的要求。政府作為公共危機應對的主體，在具有領導優勢的同時，也有一些協調的局限，而非政府組織的參與則能夠在復雜的公共危機面前及時發揮其自身公共性和靈活性，起到積極溝通政府和公民的橋梁作用，從而提高公共危機治理的針對性和有效性。

（二）非政府組織自身的特點符合公共危機的合作治理

首先，公共危機的治理具有較強的公共性，而非政府組織愿意進入到私人部門不愿涉及的領域，也使得非政府組織更容易獲得人們的認同，從而使非政府組織能夠在公共危機發生時進行廣泛的社會動員，有效整合社會資源，發動民眾力量參與危機的應對。其次，非政府組織作為一種社會公益性組織，其成員主要來自社會公眾，是廣大民眾利益的代表，能更好地把民眾各方面的利益訴求準確及時地表達出來，從而有助于危機救助過程中弱勢群體利益的保護和社會動員作用的發揮。第三，在面臨公共危機事件時，由于政府的領域限制，面對危機時反應滯后，其權威地位也使得他們更多的依賴強制力這一手段，難以適應危機狀態下的緊迫性和復雜性，從而影響危機治理的效果。而大多數非政府組織成員通常具有較強的專業知識和志愿性，使得他們在應對公共危機時可以靈活地調整自己具體的工作方向和內容，提供提供更科學、更多樣的化公共服務， 因此能更有效的解決公共危機帶來的種種社會問題。

（三）非政府組織在參與公共危機合作治理中的積極作用

首先，有利于實現政府職能的轉變。對于我國而言，建立與社會主義市場經濟體制相適應的“小政府、大社會”的社會治理結構，由追求全能政府到追求有限政府，必須依賴于非政府組織的充分發育，以提高社會自我管理的能力，從而為轉變政府職能創造條件。其次，有利于整合社會資源，提高公共危機治理的質量和效率。隨著政府職能的轉變，政府已不再是公共物品和服務的唯一提供者，因此有必要建立以政府為主導的、非政府組織積極參與的社會整體危機合作治理網絡。非政府組織在公共危機合作治理中，扮演著危機應對和服務的直接提供者和公共資源使用的監督者的角色，能及時發現危機隱患和提供危機預防的專業建議，并在危機中發揮著反應民意和監督政府的功能，在危機后的重建工作中還發揮著積極的作用。第三，有利于保障受災人群尤其是弱勢群體的利益，促進社會公平。當今，我國社會已經開始形成了不同的利益集團和不同的社會階層，這種利益群體的分化必然妨礙社會群體之間的相互溝通，成為影響社會穩定、引發突發群體事件的潛在因素。而非政府組織的成員來自各個不同的社會階層，作為不同利益主體的代表，為社會各階層提供利益表達的渠道，故在緩和社會矛盾，促進社會公平和維護社會穩定等方面具有政府不可替代的作用。因此，實現政府與非政府組織對公共危機的合作治理，既有利于政府的社會調控整合功能的發揮，又有利于非政府組織的橋梁作用的發揮。

現階段我國處于正處于社會轉型時期，公共危機事件呈現出新多發性、規模大、危害性強等特點，單純依靠政府的單一主體治理，很難最大限度地整合社會資源與力量。而非政府組織本身擁有政府所沒有的動員社會力量、專業、效率等優勢，在公共危機治理中能夠有效彌補政府的不足。（作者單位：中國石油大學（華東））

參考文獻

[1][美]珍妮特V登哈特、羅伯特B登哈特，新公共服務——服務，而不是掌舵[M].（丁煌譯）北京：中國人民大學出版社，2004.

[2]黨秀云，公共治理的新策略：政府與第三部門的合作伙伴關系[J].中國行政管理，2007（10）：33-35.

[3]張向群，公共危機中地方政府與非政府組織合作治理的研究[D].中南大學，2010（11）

[4]陳秀峰，公共危機治理中的非政府組織參與[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2008（1）