城鎮化進程中的投融資問題研究

肖青　孫曉芹　曹園園

摘要：城鎮化是現代化發展的必由之路，是未來中國最大內需之所在。本文總結各學科對城鎮化含義的不同理解，總結出城鎮化五個方面的主要內涵，并由此得出城鎮化投融資需求體系的主要方面，通過對目前投融資模式不足的分析，給出其創新及改革建議。

關鍵詞：城鎮化；投融資；土地財政；土地金融

一、引言

城鎮化是現代化發展的必由之路，是未來中國最大內需之所在。“十八大”報告將城鎮化放在了十分重要的位置。因此，新型城鎮化在未來中國發展過程中的重要性已毋庸置疑。過去由土地財政和土地金融來解決城鎮化投融資需求的模式已經存在很多問題，且已經不足以應對愈加龐大的資金需求，因此城鎮化進程中投融資模式的市場創新和政策改革問題亟待探討。

二、城鎮化的內涵

“城鎮化”一詞源于英語Urbanization。由于對城鎮和城市概念的混淆，理論界有“城鎮化”和“城市化”兩種說法且存在一定的爭議，本文界定兩者在本質上是一致的。

本文總結學術界各種不同的觀點，認為城鎮化的內涵應包括以下幾個主要方面：一是產業結構的轉變和社會經濟結構的多元化，即農業經營方式更為現代化、規模化，第二、三產業不斷壯大；二是由于工業化進程的進一步推進，資本、勞動力等生產要素在城市的集聚和在城鄉間的高效流動；三是城鎮人口數量逐漸增加，城鎮數量和規模遞增；四是傳統落后的農村社會逐漸被現代文明的城市社會所替代，城市生活方式和價值觀念成為社會生活方式和價值觀念的主體；五是城市功能不斷完善，空間形態發生變化，城鎮基礎設施建設承載力不斷增強。

通過分析以上五個主要方面的內涵，我們可以得出城鎮化的投融資需求體系主要包括農業現代化、產業結構調整和產業升級、城鎮基礎設施建設和公共服務等幾個方面，除此之外，還應包括社會城鄉生態共保，以提高人居環境品質。下面，本文將對以上幾個主要方面的投融資需求進行具體分析。

三、城鎮化進程中的投融資需求

（一）農業現代化

當下，我國農業生產依然滿足不了城鎮化進程中居民對農產品快速增長的需求，進口在明顯增長，因此必須加大力度推進中國農業的現代化進程[1]。

對農業現代化的金融支持至少應包括以下幾個方面：一是金融機構為農業現代化的裝備和技術提供充足的信貸資金；二是金融機構通過資金投向來引導農業生產部門的產業結構調整和升級；三是金融機構為農業提供具有避險功能的金融工具，防范和降低農業經營的高風險；四是金融機構為農業現代化構建信息平臺，為農業生產活動提供信息、咨詢等方面的服務，加快農業產業化健康發展[2]。

（二）產業結構調整和產業升級

金融系統通過資金導向、信用催化、防范和分散風險等機制作用于產業結構調整和產業升級過程。具體而言，包括以下幾個方面：一是金融機構為第二產業的技術改造和擴大生產提供充足的信貸支持，以促進產業升級；二是通過優化資本市場，使資本市場為新興產業提供充足的資金支持，以優化產業結構；三是金融機構通過資金的投向引導生產要素的集聚，進而促進產業集聚，推動產業轉型升級；四是金融機構通過提供相應的金融工具防范和分散各個產業的風險。

（三）基礎設施建設和公共服務

城市基礎設施和公共服務設施建設存在周期長、資金占用額大、成本回收時間長的特點，單純依靠財政資金并不足以支撐整個建設項目，所以向金融體系進行融資就成為募集資金的重要手段[2]。在城市基礎設施和公共服務設施的建設過程中，主體多元化、渠道多元化、方式多元化將成為其健康的投融資模式的發展趨向[3]。

（四）城鄉生態共保

中國城市經濟的高速增長主要是依靠外延擴張來支撐的，呈現出高增長、高消耗、高排放、高擴張的粗放型特征；伴隨著城市經濟的高速增長，資源和環境壓力凸顯，各種社會矛盾加劇[4]。

積極推廣應用安全可靠的垃圾焚燒新技術、新工藝、新設備；完善城鄉污水處理廠和配套管道設施的建設改造工作；建設高質量的林蔭道路和林蔭公園等綠化工程。這些措施的實施除了依靠財政資金外，還應積極向金融體系尋求主體多元、渠道多元、方式多元的投融資機會。

四、目前主要的投融資模式

在城鎮化快速推進的過程中，政府投融資資金來源已由以預算內財政為主向以預算內和預算外財政、銀行貸款等為主轉變。而在這一轉變過程中，土地成為地方政府手中最為重要的工具，由此產生了“土地財政”和“土地金融”的概念。

（一）土地財政

土地財政是指地方政府的可支配財力高度倚重土地及相關產業租稅費收入的一種財政模式[4]。具體來說，土地財政主要通過以下兩個途徑為地方政府增加財政收入：通過出讓、租賃國有土地使用權等獲取土地收益；通過收取依附于土地開發的房地產業和建筑業的相關稅費增加財政收入。

土地財政的產生有其一定的實際意義。一方面，低價出讓土地招商引資拉動了地方投資增長和經濟增長；另一方面，高價出讓土地增加了預算外收入，由房地產業和建筑業等發展帶來的稅收增長使預算內收入增加。

（二）土地金融

土地金融與土地財政相關聯，是在城鎮化快速推進的過程中，地方政府以土地財政為支撐，搭建地方政府投融資平臺籌集資金，為城鎮化建設籌資。

土地金融主要通過以下兩種方式籌集資金：通過地方融資平臺公司以土地作為抵押獲得銀行貸款，這種方式占籌集資金的大部分；以土地為擔保發行城投債。這兩種方式的償債資金基本全部來自于土地出讓金、房地產相關稅收和財政收入。

（三）目前投融資模式存在的問題

在過去十幾年的城鎮化進程中，土地財政和土地金融發揮了重要的推動作用，但目前看來，這種投融資模式已經出現了很大的問題。

首先，城市土地屬于國有，農村土地集體所有，土地財政和土地金融使得地方政府不斷征收農村土地，但其支付的土地補償金很低，損害了農民的利益，造成社會矛盾的加劇。

其次，土地的高價出讓金推高了房價，破壞了市場規律，使房地產市場泡沫加劇，不僅損害民生，更使市場存在越來越高的風險。

第三，由于地方政府的償債來源主要為土地出讓金和房地產相關收益，房地產市場的高風險也就使得地方政府的債務風險提高。

五、投融資模式的改進建議

（一）完善財政支持機制

國家應該完善財政支持機制，調整財政支出結構，以“人的城鎮化”為重點，滿足居民日益增加的教育、文化、醫療、養老等公共服務需求，且與可持續性發展的理念相一致。

（二）構建并完善城鎮化的投融資平臺

一個完善的投融資平臺可以拓寬投融資渠道，為資金的需求方和供給方提供信息咨詢平臺，促進金融資源的有效利用，為社會經濟的發展提供充足的資金保障。因此，各地方應積極構建并完善城鎮化的投融資平臺。

（三）創新城鎮化的投融資模式

目前可以運用的投融資新興模式主要有：BOT模式，即建設-經營-轉讓模式；ABS模式，即資產證券化模式，該模式比較成功的案例是大連路隧道項目的資產證券化；TOT模式，即移交-經營-移交模式；PFI模式，即民間主動融資模式；基金模式。

（四）深化金融改革

加快證券、信托等金融服務行業的發展，建立完善的現代金融服務體制，金融體制和投資體制改革為投融資模式的市場創新提供有效手段。（作者單位：山東財經大學金融學院）

參考文獻

[1]李雅琦，《陳錫文談城鎮化中的糧、地、人》[J]，東方早報，2013（1），C04.

[2]范立夫，《金融支持農村城鎮化問題的思考》[J]，城市發展研究，2010（7），63-66，72.

[3]毛騰飛，《中國城市基礎設施建設投融資模式創新研究》[D]，中南大學博士學位論文，2006（7）.

[4]熊小林，《統籌城鄉發展：調整城鄉利益格局的交點、難點及城鎮化路徑》[J]，中國農村經濟，2010（11），91-96.

[5]陳志勇，陳莉莉，《“土地財政”：緣由與出路》[J]，財政研究，2010（1），29-34.