公共租賃住房集中建設和分散配建的形式研究

陳曉剛　邱輝

[摘要]公共租賃住房是我國政府解決“夾心層”住房需要的保障性政策，在我國還是新鮮事物，對于公共租賃住房建設的規劃指導思想和理念還在探索中。本文通過對公共租賃住房如何滿足人的需求進行分析，梳理中外租賃房的現狀，剖析公共租賃住房分散配建和集中建設對健康城市的多樣性因素的影響，并進行相關思考、比較。認為要使城市健康充滿活力，社會和諧保證公平公正，公共租賃住房的建設形式必須采取分散配建的形式。

[關鍵詞]公共租賃住房；集中建設；分散配建；健康城市

[中圖分類號]F293.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2013）8-0075-03

1 引 言

在人類步入工業化社會后，導致人口大量的向城市集中，尤其是在第二次世界大戰后人口大量的增長、工業化和城市化進程加速，以致工業和人口在城市大量的集中，產生了對城市土地和住宅的巨大需求。致使住宅的價格飛速上漲，同時城市中低收入家庭的支付能力卻跟不上房價的上漲。對住宅需求的矛盾產生了一系列社會問題影響了社會經濟和政治穩定。在認識到這個問題以后，各國政府1996年在土耳其伊斯坦布爾召開的第二屆聯合國人居大會發表的《伊斯坦布爾人居宣言》確定了兩大全球目標：①保證人人享有適當的住房。②日益城市化進程中人類居住區的可持續發展。也就是讓城市必須成為人類能夠過上有尊嚴的身體健康、安全、幸福和充滿希望的美滿生活的地方；使每個人都有個安全的家，能過上尊嚴、身體健康、安全、幸福和充滿希望的體面生活已經是全球的共識。為了實現以上目標在世界各國政府逐步形成了保障房制度來保證“住者有其居”，如：新加坡的“組屋”、日本政府推出的“公營住宅”、英美等國家的“公租房”。

當前我國也進入了城市化進程的高速發展期，同樣出現了住宅的昂貴和中低收入家庭居住需要及支付能力之間的矛盾。為了解決城市中低收入者住房困難問題，我國政府制定了以公共租賃住房為核心的住房保障政策，此政策是我國民生工程的重要內容之一。在我國的住房保障體系中有三種形式：①廉租房；②經濟適用房；③公共租賃住房。其中公共租賃住房是為了解決“夾心層”的住房問題，所謂“夾心層”是指沒有能力購買和暫時購買不到經濟適用房，又不符合廉租房供應標準的中低收入家庭。公共租賃住房的概念首先出現在2010年3月5日溫家寶總理的政府工作報告中，其中提出要“積極發展公共租賃住房”。在國家的權威文件中對公共租賃住房供應對象的描述是“城市中等偏下收入住房困難家庭。有條件的地區，可以將新就業職工和有穩定職業并在城市居住一定年限的外來務工人員納入供應范圍。”[1]

公共租賃住房在我國還是新鮮事物，我國對于公共租賃住房建設的規劃指導思想和理念還在探索中。由于公共租賃住房的使用對象人群的特殊性，使其的規劃和建設都與普通商品房有所區別，具有特殊性和針對性，因此對其規劃指導思想進行研究。

在國家和本省本市政府的相關文件中都提到“新建公共租賃住房以配建為主，也可以相對集中建設。”[1][2][3]這兩種公共租賃住房建設形式。“分散配建”是指將公共租賃住房分散規劃到城市的各個居住小區，各居住小區按一定比例配套建設公共租賃住房。“集中建設”是指在指定區域集中建設公共租賃住房居住區。本文的目的在于研究此兩種形式對于解決“夾心層”住房需求的優劣；是否符合公共租賃住房使用的對象人群的特殊性；是否符合《伊斯坦布爾人居宣言》所提目標，因此，研究集中建設和分散配建的形式，有著重要的理論和現實意義。

2 滿足“夾心層”的居住需求是首要問題

公共租賃住房的基本目的是解決人的居住需求，那么何種建設形式能夠最大化的滿足“夾心層”的居住需求是首要問題。下表[4]中所列出的是心理學家對人的行為研究的結果，表達的是人的基本需求。其中最具代表性的為馬斯洛的需求的層次理論，該理論指出生理需求和安全需求是人的基本物質需求，社交需求和尊重需求是人的基本精神需求。其認為在客觀條件許可的情況下盡可能的滿足人的不同層次的需求才有可能解決現實社會矛盾。由于公共租賃住房的面積和供應對象的特殊性：①“成套建設的公共租賃住房，以小戶型為主，單套建筑面積嚴格控制在60平方米以下；”②公共租賃住房主要是以家庭為對象。[1][2][3]根據《2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號）》顯示中國大陸地區平均每個家庭人口為3.10人計算得出公共租賃住房人均建筑面積為19.36平方米；根據我國《鎮規劃標準》（GB50188—2007）人均建設用地指標分級的標準中最小人均建設用地80平方米和建筑用地比例中居住用地最小比例28%，換算得出人均居住面積為22.4平方米。可見公共租賃住房規劃的人均居住面積小于我國《鎮規劃標準》中的人均居住面積，所以公共租賃住房不論是從面積還是從使用功能上都是在最小標準上保證滿足一個家庭的最基本的物質需要，如：休息、吃飯、居住的穩定性、隱私的保護等。

根據居住區規劃的一般規律，人均建筑面積大小和居住的高密度是成反比的，再加上公共租賃住房投資建設的不營利性因素，不難推斷出即使集中建設的公共租賃住房居住區的公建設施配套齊全，也會出現容積率，高居住人口密度大，綠地面積的不盡如人意，小區景觀環境的數量與質量的稀缺，公共配套設施的服務壓力大等問題。如此集中建設公共租賃住房小區的人居環境可想而知。

通過前段的描述我們不難看出集中建設的公共租賃住房居住區只是滿足“夾心層”家庭居住的基本物質需求，分散配建的建設形式是在不加大投資力度的條件下提高人居環境，滿足“夾心層”的基本精神需求的保障，讓城市擁有活力為城市的可持續發展提供動力。理由如下：

分散配建是指將公共租賃住房分散在普通商品房小區中按一定比例建設，公共租賃住房的使用者和普通商品房的使用者混居在一個居住區內，公共租賃住房的使用者可以和普通商品房的業主共享普通商品住房小區的公建設施、綠地、景觀等設施，可以和普通商品房的使用者一起分享高品質的人居環境。通過整個社會的力量來解決“夾心層”的人居環境問題。

馬斯洛認為人不光有物質需要也需要滿足精神需要。社交需要和尊重需要是人的低層次精神需要。社交需求包含：友誼、愛情、認同、理解等。尊重需要包括自我尊重和社會的尊重。住房問題不光是要在物質形式上滿足人的生理和安全需要，還要最大程度的滿足人的精神需求。相對于分散配建的是集中建設，如果某個居住區是集中建設公共租賃住房，那么可以認為整個居住區中都是“夾心層”家庭，也有理由認為居住區中的家庭收入水平都不高，這樣的話等于是社會給這一人群貼上了價格的標簽，可以想象的就是產生出來的“等級制度”概念的歧視嚴重挫傷“夾心層”人群的自尊心，就此會帶來一系列的社會問題。例如：城中村現象就是最好的例證，在城市的中心集中租住著大量的低收入者和外來的務工人員（在居住人群結構和公租房幾乎等同），高密度的人群和較低的公共服務帶來的生活質量和居住環境的不盡如人意使得這些人群的身心健康都受到影響，出現大量的社會丑惡現象。由此而產生的“等級制度”逐步影響這一人群并蔓延至其下一代，受價格歧視而產生的自卑心理直接影響自身潛力的提升使其在社會競爭和交往中難免處于劣勢，由此產生惡性循環而難以自拔。這樣的低收入群體居住在一起必然帶來整個居住區的使用者的社會認同感的下降、滿足不了自尊和被尊重的需要，進而自暴自棄在貧困線的邊緣掙扎。

集中建設帶來的歧視在發達國家已有實例。美國的居住區有所謂的“好區（nice area）”和“壞區（bad area）”之分，前者多為中產階級和富人區，后者則為廣大低收入的黑人及少數民族聚居地[5]。從中不難看出除了種族問題導致的居住地分化，還有由于貧富歧視導致的空間歧視。產生大量社會問題，“美國正在分裂為兩個社會，一個是黑人和窮人的社會，位于中心城市；另一個以白人和富人為主體，位于郊區和城市的外圍地區”。[6]

在法國也有相似的現象，法國政府在集中興建廉租房來解決低收入人群的居住問題，結果產生了涇渭分明的“富人區”和“廉租區”。“廉租區”的低收入內教育機會少、人居環境低下、失業率高、治安差等因素使得居住于此的人群難以擺脫貧苦，造成不滿情緒和受歧視感嚴重。加上同類人群的集中居住，使得這種負面的情緒在其中傳遞和累計，最終演變成社會不穩定的因素。

相反分散配建公共租賃住房，低收入人群和普通人群混居，在享受良好的人居環境的同時其特殊身份不再那么明顯可以更好地融入社會贏得尊重，擁有和全體社會成員有平等交往的機會，并得以提升自身的能力改變生活的狀態。通過居住融合獲得來實現各階層社會融合消除對“夾心層”的歧視，更好地實現社會的公平公正、消除“等級制度”帶來的陰影。良好的人居環境帶來的自尊和社會尊重進一步促進其去積極、努力的滿足其自我實現的需要。

3 公共租賃住房的建設必須分散配建

簡·雅各布斯在《美國大城市的死與生》中對城市規劃所表達的最重要的觀點是足夠多的多樣性以支持城市文明。“普遍存在的原則是城市對于一種相互交錯、互相關聯的多樣性的需要，這樣的多樣性從經濟和社會角度都能不斷的產生相互支持的特性。[7]”多樣性是健康城市的特征之一，“城市呈現多樣化，富有創新精神。[8]”城市的活力在于城市中聚集的大量居民的職業、興趣、愛好、品味、需求的五花八門、多姿多彩，城市在滿足各種需求的同時造就了城市和經濟的繁榮和文化的傳承。

公共租賃住房政策本身是包含著人文關懷的，其終極目的在于“居者有其屋”、“人人享有適當的住房”。其供應的特殊性在于使那些支付不起房費（購買或租賃）的人有房住，集中建設公共租賃住房可以看成是一種對城市人口的重組，即按照收入的不同歸類各種人群并安排到不同的街區居住。那么大量集中建設的公共租賃住房居住區帶來的城市街區的單調是必然的。許多人都親身經歷過，20世紀80年代的早期大型國有企業的工廠區附近集中建設了大量的本單位職工居住用房，規模大的在5萬～10萬人口，早晨7∶30上班時間，幾萬人占據著馬路水泄不通的向廠區進發，下班時間則是反方向的進行著，8小時工作期間整個地區街道門可羅雀，擁有幾萬人口的地區商業凋敝，這是不具多樣性的典型表現。至20世紀90年代由于企業改制出現了地區人口的多樣性，商業逐漸繁榮、地區顯現活力創造了更多的就業機會。同樣如果集中建設公共租賃住房由于使用者的單一化，將給該街區的商業、文化、就業的活力帶來的是毀滅性的打擊。

多樣性的社會意義在于有機互補，我國傳統諺語中就有瞎子背拐子過河兩全其美的表述。分散配建公共租賃住房的意義在于鄰里之間的互補和諧，產生鄰里間的互助和良性互動，和諧了社會環境。分散配建公共租賃住房對于繁榮街區的經濟也有正面意義，各類人群居住在一起，需求、愛好的多樣性必然促進街區的商業繁榮。可以提供更多的就業機會和改善通勤交通的壓力，例如中低收入者可以在街區附近就近提供家政服務。

整個社會也需求公共租賃住房的建設形式是分散配建的，集中建設公共租賃住房使大量的低收入家庭聚居，無意中形成實質上的“貧民窟”。西方社會多國的現狀表明大量的低收入家庭聚居在一起，極易滋生黃、賭、毒等社會丑惡現象，對街區衛生、治安、教育等產生負面影響，影響社會的安定和諧。所以從和諧社會的角度上，公共租賃住房的建設也必須是分散配建，避免大量低收入家庭聚居在一起。

4 結 論

綜上所述，公共租賃住房是為了保障“夾心層”的住房需求，如何在解決了基本物質需求的同時最大化得滿足精神需求，在這一點上無疑分散配建的形式優于集中建設的形式。分散配建公共租賃住房可以使“夾心層”人群不再貼著價格標簽生活在城市中，不在對城市日益增長的懷疑和對峙中生活，使城市的財富分配公平公正，促進社會的和諧，可以豐富城市街區的需求、提高就業率、繁榮街區商業、提供就業人口，使城市更具活力。可見在滿足了個人的需求的同時對于社會來說分散配建的形式也優于集中建設的形式。公共租賃住房的建設必須采用分散配建的形式。

參考文獻：

[1]建保〔2010〕87號.關于加快公共租賃住房的指導意見[Z].住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會、財政部、國土資源部、中國人民銀行、國家稅務總局、中國銀行業監督管理委員會文件，2010-06.

[2]贛府廳發〔2010〕67號.江西省人民政府辦公廳關于加快發展公共租賃住房的實施意見[Z].江西省人民政府辦公廳文件，2010-10.

[3]洪府發〔2011〕20號.南昌市人民政府關于印發《南昌市公共租賃住房建設管理暫行辦法》的通知[Z].南昌市人民政府，2011-06.

[4]劉濱誼.現代景觀規劃設計[M].南京：東南大學出版社，2010.

[5]陳致遠.多元文化的現代美國[M].成都：四川人民出版社，2003.

[6]James W.Hughes，ed..suburbanization Dynamics and the Future of The City[M].New Brunswick，N.J.：Rutgers Univeersity，1974：195.

[7]Jane Jacobs.The Death and Life of Great American Cities[M].金衡山，譯.南京：譯林出版社，2006.

[8]Tsouros A.World Health Organization Healthy Cities Projects： a Projects Become a Movement –Review of Progress 1987 to 1990[R].Copenhagen： Fadl And Milan，Sogess，1990.