我國租賃型保障性住房實(shí)行租售并舉的思考

彭慧　何燕

[摘要]租賃型保障性住房是當(dāng)前我國實(shí)物保障性住房建設(shè)供應(yīng)的重點(diǎn)，但目前仍面臨著融資、運(yùn)營、退出等一系列難題，為此部分城市開始了租售并舉的實(shí)踐探索，允許承租家庭租滿一定年限后購買所承租保障房。本文通過分析租賃型保障性住房實(shí)行租售并舉的意義，認(rèn)為租售并舉、允許出售是調(diào)動(dòng)承租人積極性、破解租賃型保障房融資難、入住率低、退出難等問題的可行途徑，并且借鑒域外租賃型保障房出售的制度設(shè)計(jì)和有關(guān)實(shí)踐，提出了對(duì)我國租賃型保障房租轉(zhuǎn)售機(jī)制設(shè)計(jì)的幾點(diǎn)建議，包括嚴(yán)格把控租轉(zhuǎn)售條件、合理測算出售價(jià)格和產(chǎn)權(quán)份額、適度控制房源轉(zhuǎn)售比例、適當(dāng)限制售后再轉(zhuǎn)讓、靈活設(shè)計(jì)售后管理機(jī)制等。

[關(guān)鍵詞]租賃型保障房；租售并舉；機(jī)制設(shè)計(jì)

[中圖分類號(hào)]F293.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1005-6432（2013）8-0072-03

1 探索租賃型保障性住房實(shí)行租售并舉的背景

為了更好的解決城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭的居住問題，近年來我國加大了保障性住房的建設(shè)供應(yīng)力度，“十二五”期間提出要建設(shè)保障性安居型工程3600萬套，其中租賃型保障性住房特別是公共租賃住房將成為未來實(shí)物保障房供應(yīng)的重點(diǎn)。但是在實(shí)踐中租賃型保障性住房的建設(shè)管理仍然面臨著一系列難題，包括大規(guī)模建設(shè)融資難度大、政府后期運(yùn)營管理壓力大、承租人退出執(zhí)行操作困難等。為此，部分城市開始探索實(shí)行租賃型保障性住房租售并舉，如河北省石家莊市2012年6月出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)保障性安居工程建設(shè)和管理的實(shí)施意見》，提出將廉租住房、公共租賃住房整合統(tǒng)稱為公共保障房，按照“先租后售、自愿購買、有限產(chǎn)權(quán)、規(guī)范管理”的原則實(shí)行租售并舉，租賃期滿兩年后承租家庭可自愿申請(qǐng)購買其承租的公共保障房。江西省南昌市也在探索公共租賃住房租售并舉制度，提出了“分類保障、有租有售、售分兩步”的政策思路，所謂的“售分兩步”即出售時(shí)分兩個(gè)階段進(jìn)行，租滿1年后承租家庭可以按照建設(shè)成本購買其承租的公共租賃住房，購買滿5年后可以上市交易，但需補(bǔ)繳土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)取得完全產(chǎn)權(quán)。可見探索推進(jìn)符合條件的承租家庭在租滿規(guī)定期限后有權(quán)購買所承租保障房，即實(shí)行租賃型保障行住房租售并舉，有望成為破解實(shí)踐難題的可行路徑之一。

2 租賃型保障性住房實(shí)行租售并舉的意義

2.1 有利于破解建設(shè)資金難題

各地租賃型保障房的建設(shè)普遍存在著一次性投入大、投資回收期長等問題，因此融資難度大，對(duì)民間資本吸引力也較差。若允許租賃型保障房租滿一定期限后進(jìn)行出售，投資回收機(jī)制較為明晰，既能滿足銀行貸款要求，同時(shí)也有利于吸引民間進(jìn)入，解決當(dāng)前大規(guī)模建設(shè)中的融資難題。

2.2 有利于提高租賃型保障房入住率

由于區(qū)位條件、配套設(shè)施、租金水平等不能滿足被保障對(duì)象預(yù)期，部分城市出現(xiàn)可用于配租的租賃型保障房特別是公共租賃住房入住率不高的問題，資源閑置嚴(yán)重。但國人傳統(tǒng)置業(yè)觀念突出，若給予租滿一定期限后可購買產(chǎn)權(quán)的預(yù)期，有望極大地調(diào)動(dòng)被保障對(duì)象入住積極性，提高租賃型保障房入住率，避免房屋空置和資源浪費(fèi)，同時(shí)也可以避免承租保障對(duì)象重新輪候申請(qǐng)購置型保障房的尷尬。

2.3 有利于解決退出問題

當(dāng)前我國尚未建立起完善的個(gè)人信用制度和信用檔案，在此前提下，各地租賃型保障房的退出執(zhí)行中，普遍考慮針對(duì)不符合條件的承租人提高租金以敦促其退出。但現(xiàn)實(shí)操作中，提高租金可能導(dǎo)致承租人拖欠租金，法院對(duì)于租賃型保障房是其唯一住房的欠租承租人又無法執(zhí)行強(qiáng)制退出。通過允許符合條件的租賃型保障房出售，能夠推動(dòng)承租人努力工作、積累收入，并根據(jù)需要實(shí)現(xiàn)有序退出。

2.4 是公共服務(wù)社會(huì)化的有益嘗試

在租賃型保障房法律關(guān)系中政府作為產(chǎn)權(quán)人承擔(dān)有較多的責(zé)任和義務(wù)，包括房屋的維修、物業(yè)管理等，通過出售符合條件的租賃型保障房，將政府持有和管理轉(zhuǎn)為個(gè)人或個(gè)人和政府共同持有和管理，可以減輕政府負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化。

3 域外租賃型保障性住房出售的經(jīng)驗(yàn)借鑒

3.1 英國的優(yōu)先購買權(quán)制度

由于社會(huì)住房存在諸多社會(huì)問題，包括房屋質(zhì)量較差，維修養(yǎng)護(hù)負(fù)擔(dān)很重，而政府維修養(yǎng)護(hù)工作不到位；集中建設(shè)導(dǎo)致低收入居民聚集，社會(huì)問題集中；中央政府對(duì)地方政府的撥款帶來巨大財(cái)政壓力；社會(huì)住房出現(xiàn)剩余等。因此，1980年，撒切爾政府開始通過社會(huì)住房出售的方式改革原使用制度，當(dāng)年修改的《住房法》規(guī)定：凡租住社會(huì)住房兩年以上的住戶有權(quán)優(yōu)先、優(yōu)惠購買其所住的社會(huì)住房，即優(yōu)先購買權(quán)制度（The Right to Buy）。優(yōu)先購買權(quán)條款還規(guī)定：購房優(yōu)惠折扣起點(diǎn)為房價(jià)的30%；居住滿兩年后，每超過一年再減房價(jià)的1%；住滿30年的房客，則可以按60%的優(yōu)惠折扣購房，但優(yōu)惠折扣最大不超過房價(jià)的60%（見下圖）。

在優(yōu)先購買權(quán)制度的鼓勵(lì)下，英國社會(huì)住房的租轉(zhuǎn)售快速推進(jìn)，到2004年年末共出售了超過200萬套社會(huì)住房，但在這一過程中也存在制度濫用問題，因此英國政府進(jìn)行了一些改革，規(guī)定自2005年1月18日以后開始購買租住社會(huì)住房的承租人，住滿5年后才能享受購房優(yōu)惠折扣。隨著優(yōu)先購買權(quán)制度的實(shí)施，大約1/3的社會(huì)住房租賃者已經(jīng)購買了原住房，還有2/3的社會(huì)住房租賃者仍然租住在原有公房中（約400萬套）。社會(huì)住房的租轉(zhuǎn)售大幅推動(dòng)了英國住房的私有化，到2000年，有近70%的居民擁有自有住房產(chǎn)權(quán)，另外30%的居民租賃住房，其中20%的居民從當(dāng)?shù)卣赓U社會(huì)住房，10%的居民租住私人房屋。

3.2 韓國5年期公租房出售

在“政府引導(dǎo)，融資支持，企業(yè)運(yùn)作，定向供應(yīng)”的發(fā)展原則下，經(jīng)過近三十年的發(fā)展，韓國已經(jīng)形成了以公售房、永租房、公租房和國租房為主要內(nèi)容的公共住房體系，其中后三種都是租賃性質(zhì)的公共住房。永租房是針對(duì)城市最低收入貧困居民設(shè)計(jì)建造的非營利性住房，完工后永久租賃，但由于巨大的財(cái)政支出和較高的管理成本，于1992年被取消。公租房分為50年期公租房和5年期公租房，50年期公租房主要針對(duì)城市低保家庭、城市再開發(fā)搬遷戶和無房的殘疾者設(shè)計(jì)建造，5年期公租房針對(duì)低收入無房家庭供應(yīng)。國租房針對(duì)中低收入無房家庭供應(yīng)，即前一年收入不到城市工人家庭月平均收入50%～70%的無房戶。

5年期公租房在租期結(jié)束后租戶可以依靠住房儲(chǔ)蓄和政府提供的其他金融支持，優(yōu)先買下這種住房的產(chǎn)權(quán)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年全國共有64133套公共租賃住房由租轉(zhuǎn)售，

而當(dāng)年租賃型公共住房總存量約為84萬套，租轉(zhuǎn)售的公租房占到租賃型公共住房存量的7.6%（表1）。

3.3 中國香港租者置其屋計(jì)劃

為滿足公屋居民置業(yè)需求，中國香港房屋委員會(huì)于1998年推出“租者置其屋計(jì)劃”（簡稱租置計(jì)劃），以達(dá)到當(dāng)時(shí)提出的于十年內(nèi)全港七成家庭置業(yè)的政策目標(biāo)。列入租置計(jì)劃的公屋，其租戶可選擇以優(yōu)惠價(jià)格購買所居住單位。出售的公屋通常是“十年樓”，即租住十年以后進(jìn)行出售。售價(jià)較為優(yōu)惠，以租置計(jì)劃第六期甲為例，售價(jià)約為市場價(jià)格的40%。為鼓勵(lì)租戶購買公屋，租置計(jì)劃規(guī)定，在每一批房源推出后，前兩年購買的可再享受“樓價(jià)折上折”的特別折扣優(yōu)惠，其中，第一年內(nèi)購買的，可在出售價(jià)格上再優(yōu)惠30%，第二年內(nèi)購買的，優(yōu)惠15%。

租戶購買后的公屋有轉(zhuǎn)讓限制，購買后兩年內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的，必須按轉(zhuǎn)讓合同的指明定價(jià)由房屋委員會(huì)回購，同時(shí)向房委會(huì)退還在租置計(jì)劃下購買公屋時(shí)獲得的特別折扣優(yōu)惠實(shí)際金額；購買后三到五年內(nèi)轉(zhuǎn)讓的，可以按照評(píng)估市價(jià)扣除購買時(shí)的優(yōu)惠折扣由房委會(huì)回購，可以向房委會(huì)補(bǔ)繳差價(jià)（市價(jià)乘以購買時(shí)的優(yōu)惠折扣）后在公開市場出租出售，也可以在居屋第二市場上轉(zhuǎn)售給符合條件的其他人士；購買滿五年的公屋房委會(huì)不再進(jìn)行回購，可以向房委會(huì)補(bǔ)繳差價(jià)后在公開市場出租出售，也可以在居屋第二市場上轉(zhuǎn)售給符合條件的其他人士。

全港租置計(jì)劃下有39個(gè)屋邨，共183568個(gè)單位，截至2011年6月底，已出售118978個(gè)單位（不包括已回購單位），占總銷售單位的65%（表2）。

但中國香港政府在2002年時(shí)為房屋政策重新定位，決定集中為沒有能力租住私人樓宇的低收入家庭提供公屋，并以維持一般輪候冊(cè)申請(qǐng)人的平均輪候時(shí)間在三年左右為目標(biāo)，因此在2005/2006年租置計(jì)劃第六期完成后終止出售公屋單位。

3.4 新加坡

新加坡的公共住房主要用于出售，但也有少量實(shí)施先租后售。先租后售計(jì)劃的申請(qǐng)者必須符合兩個(gè)條件：一是新加坡永久居民或與一個(gè)永久居民組成的核心家庭；二是不擁有房產(chǎn)或在三個(gè)月內(nèi)沒有出售過房產(chǎn)的核心家庭。公共住房出售時(shí)，以津貼價(jià)出售，主要根據(jù)房屋使用年限進(jìn)行折舊，同時(shí)可按已付租金總數(shù)的30%沖抵部分售價(jià)，最高可達(dá)15000元，最高提供100%的抵押貸款（必須先用住房公積金），貸款期限最高可達(dá)30年。

4 我國租賃型保障性住房租轉(zhuǎn)售機(jī)制設(shè)計(jì)建議

4.1 嚴(yán)格把控租轉(zhuǎn)售條件

為盡量壓縮獲利空間、減少尋租行為，對(duì)于租賃型保障房銷售的條件要進(jìn)行嚴(yán)格限制。首先，承租人必須在收入、資產(chǎn)等符合要求的條件下租滿一定年限，而且此年限不宜設(shè)置太短，可參考中國香港和韓國經(jīng)驗(yàn)設(shè)置在5年左右，拉長等待時(shí)間、提高機(jī)會(huì)成本能夠在一定程度上屏蔽投機(jī)行為。其次，銷售時(shí)需對(duì)購房人資格進(jìn)行再審核，確保其仍具備享受住房保障的資格，避免公共資源被隨意占用。

4.2 合理測算出售價(jià)格和產(chǎn)權(quán)份額

租賃型保障房出售時(shí)的定價(jià)要綜合考慮投資成本和購買人支付能力進(jìn)行測定，確保在符合條件的保障對(duì)象能夠支付的前提下盡快收回投資。為充分調(diào)動(dòng)購買積極性，可以借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，在符合出售條件后一定期限內(nèi)購買給予價(jià)格優(yōu)惠，并輔以金融支持手段。同時(shí)，考慮到被保障對(duì)象的現(xiàn)實(shí)情況，還可以靈活設(shè)置購買保障房的產(chǎn)權(quán)份額，實(shí)現(xiàn)從租賃到共有產(chǎn)權(quán)再到完整產(chǎn)權(quán)的過渡。

4.3 適度控制房源出售比例

若大規(guī)模推行租賃型保障房出售，政府可能需要持續(xù)大量新建房源，給土地供應(yīng)和政府財(cái)政帶來較大壓力，同時(shí)可能會(huì)拉長輪候者的等待時(shí)間，不利于解決需求迫切群體的住房問題，因此，需要適度控制租賃型保障房出售的比例，各地根據(jù)具體情況測算可供出售的比例，確保政府手中持有一定數(shù)量的租賃型保障房房源，特別是針對(duì)無力購買產(chǎn)權(quán)的最低收入群體的保障房房源要加以保證。

4.4 適當(dāng)限制售后再轉(zhuǎn)讓

租賃型保障房建設(shè)占用了公共資源，因此出售后應(yīng)維持其保障房的屬性，給予有限制的產(chǎn)權(quán)。可以綜合經(jīng)濟(jì)適用房相關(guān)政策，并借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，保障對(duì)象購買后五年內(nèi)不得上市，確需轉(zhuǎn)讓只能由政府回購，購買滿五年內(nèi)轉(zhuǎn)讓的，需考慮屆時(shí)同地段普通商品住房價(jià)格與購買價(jià)格的差額向政府補(bǔ)繳土地收益等相關(guān)價(jià)款，由政府優(yōu)先回購，或政府按產(chǎn)權(quán)份額分享轉(zhuǎn)讓收入。若考慮保障房的保障屬性，更嚴(yán)格的操作可參考部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房的封閉運(yùn)行機(jī)制，購買后的原租賃型保障房，確需轉(zhuǎn)讓的由政府進(jìn)行回購，按照產(chǎn)權(quán)人購買時(shí)的價(jià)格綜合物價(jià)水平、房屋折舊等因素確定回購價(jià)格，此舉既能夠最大化的壓縮牟利空間，杜絕投資投機(jī)行為，又能確保政府持有的保障房房源數(shù)量。

4.5 靈活設(shè)計(jì)售后管理機(jī)制

租賃型保障房出售后，產(chǎn)權(quán)人由政府變?yōu)閭€(gè)人或者政府和個(gè)人共有，相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)也發(fā)生了變化，包括房屋和共用設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任、物業(yè)管理責(zé)任也發(fā)生了轉(zhuǎn)移。特別是對(duì)于部分出售、部分維持租賃的保障房項(xiàng)目，權(quán)屬關(guān)系相對(duì)復(fù)雜，既要結(jié)合現(xiàn)有的物業(yè)管理、住宅專項(xiàng)維修資金管理等規(guī)定，更需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況靈活設(shè)計(jì)物業(yè)管理、房屋維修養(yǎng)護(hù)等機(jī)制，包括創(chuàng)新業(yè)主大會(huì)的選舉和構(gòu)成機(jī)制等，合理劃分政府和個(gè)人責(zé)任權(quán)限。

參考文獻(xiàn)：

[1]戴維·莫林斯，艾倫·穆里.英國住房政策[M].陳立中，譯.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2012.

[2]陳杰，張鵬飛.韓國的公共租賃住房體系[J].城市問題，2010（6）： 91-97.

[3]香港立法會(huì).立法會(huì)十二題：“租者置其屋計(jì)劃”[EB/OL].http：//www.info.gov.hk/gia/general/201110/19/P201110190213.htm.

[4]龔關(guān)，唐小弟.保障性住房的成本控制[J].中國市場，2012（10）.