論國家態度之轉變

楊忠醐

【摘要】新修訂的《國家賠償法》相較于修改前的舊法，最顯著的區別是對歸責原則的設置，它對于確定國家賠償責任的構成要件、免責條件、舉證責任的負擔以及承擔責任的程度都具有重要意義。新修訂的《國家賠償法》歸責原則不再強調是否“違法”，這一修正產生了巨大效用，也體現了國家與公民關系的進步，折射出國家態度的轉變。

【關鍵詞】國家態度 轉變 國家賠償原則 《國家賠償法》 亮點

國家賠償的歸責原則是《國家賠償法》的核心，其實質是判定國家在什么情況下承擔賠償責任。追根溯源，其調整的是國家與公民之間的關系問題。在國家賠償中，國家與公民作為當事人實質上應是平等的，但實際上國家儼然是強勢的一方。因此，國家態度對于申請國家賠償的申請人來說至關重要。

十一屆全國人大常委會第十四次會議審議并通過了《關于修改〈國家賠償法〉的決定》。修訂后的《國家賠償法》（在本文中簡稱新法）第二條第一款規定：“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”將該規定與1994年5月12日頒布的《國家賠償法》（在本文中簡稱舊法）第二條相比較，新規定把舊法中“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權”的內容修改成“國家機關和國家機關工作人員行使職權”，即刪掉了“違法”的限制。由此可見，修改后的國家賠償法在歸責原則這一核心問題上改變了舊法以違法原則為單一歸責原則的模式。

通過此次修改，我們能夠切身體會到國家與公民關系的改善，拉近了國家與公民、政府與民眾之間距離，扭轉了以階級屬性為國家第一屬性的傳統國家理念。

對舊《國家賠償法》歸責原則的反思

依據修訂前《國家賠償法》第二條的相關規定，只有在國家機關或國家機關工作人員違法行使職權侵犯了公民、法人或其他組織的合法權益，造成行政行為相對人合法權益的損害，受害人才有權申請獲得國家賠償。根據法條的規定，“違法”一詞的界定表明，只有違法的行為造成公民、法人和其他組織損害的才能賠償。如果不違法，即使造成損害，也不予賠償。然而，在實踐中違法歸責原則存在著以下諸多缺陷：

違法歸責原則的價值缺失。舊法的違法歸責原則不是以權利主體的合法權益受到國家機關或國家機關工作人員的侵害應由國家承擔為出發點，而是側重于認定國家機關及其工作人員行為是否違法。國家賠償制度是對國家承擔侵權責任的法律制約，其目的在于保障行為相對人的合法權益。就其價值層面的意義而言，國家賠償制度是對“絕對主權”理論的駁斥，意在確立民主法治國家語境下，人權保障與權利本位的價值定位。違法歸責原則著重強調對國家機關行為的法律評價，但是缺乏對公民、法人和其他組織受到的損失是否由國家承擔的考量。這就造成行為相對人的合法權益難以保障，國家賠償的范圍進一步縮小。

違法歸責原則的理論漏洞。國家賠償主要包含兩方面的賠償，即行政賠償與刑事賠償。其理論上的漏洞主要體現在以下方面：一方面，在行政賠償中，僅以違法歸責原則作為國家賠償原則存在以偏概全的現象。國家賠償法的違法賠償原則主要是為滿足行政賠償的需要而制定的。在實踐中，雖然違法歸責原則便于操作，但是在客觀上造成了國家機關侵權行為在有明顯過錯而并不違法，或者出現國家機關及其工作人員不作為而造成公民、法人和其他組織的合法利益損失時，行為相對人均不能通過國家賠償獲得救濟的情形。因此，違法歸責原則過于嚴格地限制了受害人獲得國家賠償的條件，舊法中的違法歸責原則也成為受害人難以取得國家賠償的重要原因之一；另一方面，在刑事賠償中，以違法歸責原則作為國家賠償原則存在原則適用中的沖突。依據舊法的規定，國家賠償法規定的刑事賠償責任適用的并不是違法歸責原則，而是結果歸責原則。因而，將違法歸責原則作為國家賠償歸責總原則，在刑事賠償中是相互沖突的。

違法歸責原則容易產生法律沖突。從舊法的內容上看，如果將違法歸責原則作為國家賠償歸責原則的總原則，將會造成法律體系內部不同法律規范之間的矛盾沖突。在國家賠償的法律依據中，不僅有《國家賠償法》，還有《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》等多部部門法。然而，舊法的規定與行政訴訟法、刑事訴訟法等部門法在同一事實行為的內容規定上存在諸多矛盾沖突。如果我們武斷地將違法歸責原則作為國家賠償法的總歸責原則，那么各種法律規范之間的矛盾沖突將會進一步加大。這也是造成國家賠償問題難以施行的重要原因之一。

《國家賠償法》修訂后的新變化

確立多元歸責原則，將單一的違法歸責原則轉變為違法與結果并行的多元歸責原則。新法相較于舊法最大的改變是其第二條“對國家機關和國家機關工作人員行使職權”的規定內將“違法”這一限定詞去掉，這說明國家賠償的歸責原則從舊法中單一的違法歸責原則轉變成新法中多元的歸責原則體系。根據修訂后的規定，除了違法行為造成的侵權損害可以獲得國家賠償之外，針對于那些即使不違法，但在結果上造成損害的，受害人也有權獲得國家賠償。這就打破了舊法對于國家賠償歸責原則單一的違法歸責原則的設定。由于歸責原則在國家賠償制度中處于核心地位，這一修改將直接影響國家賠償責任的構成要件、免責條件以及舉證責任的負擔。

取消賠償義務機關的確認程序，便捷受害人的申請。根據舊法規定，公民申請國家賠償時應當先對請求賠償的事項向賠償義務機關申請確認，經過賠償義務機關確認賠償事項符合國家賠償法的規定之后，申請人才能進入國家賠償程序。該規定在實踐中已明顯成為公民難以獲得國家賠償救濟的癥結。因為國家機關完全可以通過不予確認或延遲確認等手段變相拒絕賠償請求人的合法請求。以至于這條規定逐漸演變成國家賠償機關的“保護傘”。修訂后的《國家賠償法》取消了確認程序，降低了申請國家賠償的門檻，簡化了賠償請求程序，使個人申請國家賠償更加便捷。

合理分配舉證責任，特殊情況下施行舉證責任倒置。根據新法的規定，賠償請求人和賠償義務機關對于自己提出的主張，應向法院的賠償委員會提供相關證據。在賠償義務機關采取行政拘留或者限制人身自由的強制措施期間，被限制人身自由的人在強制措施執行期間死亡或喪失行為能力的，賠償義務機關應當對于自己的行為與該人的死亡或者喪失行為能力之間是否存在因果關系提供相關證據。新法對于舉證的規定本質上是一種舉證責任倒置。這種舉證責任倒置的規定將有助于在刑事賠償中準確判斷、認定非正常原因造成死亡等情形出現時的賠償責任。這一規定將更有利于保護嫌疑人的合法權益不受侵害。

將精神損害納入國家賠償范疇。國家機關及其工作人員的侵權行為對公民的合法權益造成的損害往往要大于一般民事侵權行為。此前，國家賠償標準過低以及精神損害沒有納入國家賠償一直是學界與實務界熱議的話題。人權保障的缺失，不僅僅是對受害人的二次傷害，更是對依法治國基本方略、民主法治理念的傷害。修改后的國家賠償法將精神損害納入國家賠償的范疇，恰恰充分體現了尊重人權、保障人權的法治理念。

規范賠償程序。修訂前的《國家賠償法》主要對刑事賠償領域的賠償程序予以規制。由于舊法對賠償程序舉證責任的缺失以及對于確認程序、程序期限規定的模糊不清，造成國家賠償程序執行的很多障礙。修訂后的《國家賠償法》不僅廢除了賠償程序中的確認程序，還對申請賠償、賠償機關與復議機關賠償決定做出的具體期限和程序進一步細化與澄清。這些改變在很大程度上簡化了受害人申請國家賠償的程序。

提高賠償費用管理水平。修改前的《國家賠償法》實行的是先賠償后報銷的賠償制度。這樣一來，賠償義務機關的賠償意愿就會十分消極，受害人很難獲得國家賠償。修訂后的《國家賠償法》規定賠償機關要在賠償申請人提交賠償申請書后七日內將申請書轉交同級財政部門。賠償金核撥機關必須在十五天之內作出賠償決定。新法廢除了舊法先支付后報銷的賠償方式，更有利于受害人獲得國家賠償金。

結語

無論是國家意志、政府形態還是法治環境、社會生態，國家與公民、公權與私權等各種各樣的關系都在潤物細無聲地發展與進步。國家對公民的態度不再是強勢的，國家機關與民眾的關系也不再是簡單的管理與被管理的關系。法治發展帶來的是民主意識的覺醒、公平正義的復蘇。只有當國家形態由統治型轉向民主型時，公民的法律人格才能得到真正的保全。只有當政府類型從管理型轉變為服務型時，社會生態才能充滿生機與活力。

《國家賠償法》的修改不僅僅是在法律意義上完善國家賠償構成要件、明確舉證責任的負擔、擴大賠償范圍以及改進賠償程序，更重要的是在法律修改背后法治觀念的改變、民主思想的深入以及國家對于公民合法權益損害后救濟態度的轉變。歸根結底，法律在保障公平與正義的同時還要充分尊重個人價值與尊嚴，體現對“人”的終極關懷。只有當國家不再成為利維坦，政府真正成為公民的“守夜人”時，民主與法治才能生生不息。

【作者單位：鄭州大學法學院】

責編/邊文鋒