古墓受損，只因違法成本太低？

馮建紅

對于施工過程中發現的地下古文物，我國法律規定發現后“立即上報”。但施工單位不僅不上報，還惡意損壞地下古文物。根本原因在于，一些中小型投資項目中地方投資多，當地政府出于GDP的考慮，不愿意上報。

近日，南京市文物部門向媒體爆料，稱某工地在挖掘作業時發現4座六朝墓葬，但面對文化執法部門的責令整改通知，施工單位置之不理，并連夜進行挖掘作業，導致一夜之間，新發現的4座古墓葬中3座被破壞殆盡。據悉，在此之前，該施工單位還曾發現兩座六朝墓葬，均遭到破壞。

4月8日，南京市文廣新局宣傳處某負責人在接受《方圓》記者采訪時表示，違規強行施工的房地產開發企業正在接受處理，考古人員得以進入建筑工地對墓葬進行勘探。

行政執法束手無策，文物保護部門借助媒體曝光的力量，才得以阻止施工單位繼續破壞古墓，這是文物保護部門的無奈和困境。施工單位何以如此明目張膽違法，文物保護部門無奈背后到底隱藏著什么？

“被埋葬”的古墓葬

今年1月初，南京市雨花臺區有市民舉報該區金陽東街南側一處工地內發現了兩處古墓葬。該市文物部門來到現場勘察后，確認兩座墓葬為六朝時期的磚室墓，要求施工單位停止施工。但施工方卻以“不知情”為由繼續挖掘作業，兩處六朝墓葬很快被夷為平地。

近日，南京市文物部門了解到，該工地在挖掘作業時又發現了4座六朝墓葬。為了避免這些文化遺存再次被毀，南京市文化綜合執法總隊二支隊于3月26日趕到工地現場，正式向施工單位下達《責令整改通知書》。然而，施工單位卻拒絕在通知書上簽字，并連夜進行挖掘作業。一夜之間，新發現的4座古墓葬又有3座被破壞殆盡。

南京市文廣新局相關負責人介紹，28日市文廣新局會同市公安局和市博物館，再次到現場調查，聽取了建設單位對此事情況的匯報，做出了三項處理決定：一是要求建設單位立即停止施工；二是南京市博物館考古人員進場開展考古勘探發掘；三是要求建設單位到文廣新局執法總隊接受進一步調查處理。

進入現場的考古專家表示，由于施工方的“暴力強拆”，被毀墓葬的規模、形制、陪葬器物等信息已經無從得知。不過，在挖掘機翻出的土堆中，考古人員發現了一個長約2米的長條形石門拱，門拱兩端各有一個圓形凹槽。據了解，這個石門拱與去年棲霞大埔塘南朝大墓出土的石門構件很相似，兩個凹槽是用來安裝石門柱的。

據悉，大浦塘南朝墓是南京迄今規模最大的南朝墓葬，墓葬內出土的一座刻滿精美紋飾的石門，更是南京六朝考古的首次發現。該石門由半圓形門拱、兩側門柱、對開門扇、底部門檻組成，此次發現的石門拱雖然只是石門的一個構件，但足以說明該墓葬的等級之高。

“一般來說，六朝墓葬中只有等級較高的宗室貴族才有資格使用石門這一規制。”專家表示，根據墓志記載，大浦塘南朝墓的墓主人應該是南朝齊梁時期王一級的宗室貴族。“這次發現的石門拱雖然比大埔塘的小一些，但墓主人的身份肯定也不會低，很可能是侯一級的宗室貴族。”

專家表示，從位置分布來看，工地內發現的6座墓葬相距都不遠，很可能是六朝中晚期某個貴族的家族墓葬群。如果進行搶救性發掘，將為研究六朝家族墓葬的埋藏特點提供重要的考古實證。

如今，古墓葬被破壞的價值難以估量。毋庸置疑，這種破壞對文物界，是個莫大的損失。

我國對古文物的保護始于20世紀50年代。據了解，地下埋藏古文物，經過近60年調查研究掌握了一大批，但未被發現的仍舊十分豐富。文物保留地除了日常自然變化暴露的，更多是通過文獻記載掌握，比如帝王陵墓等，但還有相當一部分都是在生產建設中發現的。

近年來，隨著城市建設爆炸式擴張，越來越多古墓葬在施工過程中遭受破壞。2010年9月，在湖北鄂州市杜山鎮杜山村7組的一個施工現場發現的三國古墓群，盡管當時文物部門也下發了停止施工的禁令，但施工單位仍繼續施工，致使古墓遭到破壞。還有揚州西湖古墓，南水北調鄭州段挖出的宋代古墓，合肥境內發現的“千年石棺”，等等，都幾乎“被埋葬”在了挖掘機下。

文物部門監管無奈背后

考古界的悲劇，一再上演。多年來，考古專家不斷呼吁“施工前先考古”。

我國《文物保護法》也規定，根據保護文物的實際需要，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以在文物保護單位的周圍劃出一定的建設控制地帶，并予以公布。例如，根據《江蘇省文物保護條例》規定，地下文物埋藏區內或文物埋藏區外占地面積5萬平方米以上的建設工程，建設單位應向文物部門申請考古調查、勘探。

《文物保護法》第二十九條規定，進行大型基本建設工程，建設單位應當事先報請省、自治區、直轄市人民政府文物行政部門組織從事考古發掘的單位在工程范圍內有可能埋藏文物的地方進行考古調查、勘探。

現實中，這些規定幾乎形同虛設。據一位資深的考古專家介紹，在中國，只有諸如三峽、南水北調等大型工程的選址，其任務書中會提到文物保護調查，而對于一些符合審查條件的中小型項目，則沒有請考古專家勘察。

據了解，大多數在施工中被破壞的古墓葬，如果工地施工前先考古，悲劇或可免。事實上，對于施工過程中發現的古文物，我國法律也有詳盡的規定，即發現后“立即上報”。《文物保護法》第三十二條規定，在進行建設工程或者在農業生產中，任何單位或者個人發現文物，應當保護現場，立即報告當地文物行政部門。文物行政部門接到報告后，如無特殊情況，應當在二十四小時內趕赴現場，并在七日內提出處理意見。

對文物保護部門來說，這也并非是保護文物的尚方寶劍。像南京古墓葬被破壞事件中，文物保護部門曾幾次阻止，文化綜合執法部門也出具書面整治通知，但均碰了釘子，無法避免古文物被毀。

文物保護監管部門面對的除了施工單位，有時還有政府機關。2009年鎮江市政府啟動的“雙井路片區舊城改造”項目進行中，發現了13座宋、元倉儲完整倉基。公開資料顯示，當初一發現這是一個大遺址，鎮江市政府就給文化局下達封口令，并逐級層層往下傳達至博物館、考古隊，不能將這一情況向社會透露任何消息，否則將會被開除。當時評論者說，這應是該宋、元倉儲完整倉基遭受毀滅性的破壞的根本原因。

“不立即上報的總體結果很嚴重。”中國文物協會研究員李曉東表示，不報告導致的破壞表現在，一是墓葬結構被破壞，二是殉葬器物擺放情況、器物本身被破壞。“這直接導致古墓葬的歷史、科學、文化藝術價值被破壞，甚至造成歷史疑案。”李曉東解釋說，墓葬結構、器物擺放等內容，蘊含著一定的文化，而器物的部分缺失，可能導致現代人對某一段歷史的錯誤判斷。

一位從事建筑工程人士向記者分析說，施工方發現文物不上報有多項利益考慮，一方面根據國家文物保護法的規定，凡因進行基本建設和生產建設需要的考古調查、勘探、發掘，所需費用由建設單位列入建設工程預算，而對于大多數施工單位來說，最初并沒有文物保護方面的預算，另一方面，發現文物上報后，文物部門需要時間勘察，根據對文物價值的判斷，決定是清理發掘、長時期發掘，還是現場保護并要求建筑單位另行選址。這其中的變數難以估量，施工方的工期受到沖擊，可能關系大額利益。

李曉東認為，根本原因還在于，一些中小型投資項目中地方投資多，當地政府出于GDP的考慮，不愿意上報。“而且當地政府也不愿落個破壞古墓葬的名聲，因此還會極力隱瞞。”

三種法律手段懲治破壞

發現地下文物不立即報告，甚至惡意損壞，并非是違法無成本的行為。我國文物保護法對于損壞文物，哄搶、私分、藏匿文物等行為，都有明確規定追究其相關法律責任。

行政處罰是目前最常見的處罰手段。《文物保護法》第六十六條規定，“擅自遷移、拆除不可移動文物”，造成嚴重后果的，處五萬元以下的罰款；同時規定，有本法第六十六條所列行為之一的，“負有責任的主管部門和其他直接責任人員是國家工作人員的，依法給予行政處分。”

2009年5月，開發商在未經省級文物部門批準的情況下，強行拆除了近千年古寺釋迦寺，這一事件曾震動了整個文物界。據了解，這座古寺被安徽省泗縣政府違法拍賣給了開發商，當時文物部門提出不同意見，未被政府采納。經媒體曝光后，中央和國務院領導曾相繼作出重要批示，要求國家文物局派出督導組赴泗縣實地督查，當地省委、省政府主要領導和分管領導也相繼作出批示，要求嚴肅查辦。最終的調查處理結果是，泗縣縣委書記，泗縣縣委常委、常務副縣長等有關責任人分別受到黨內、行政警告處分；同時，對被拆除的釋迦寺進行原址重建保護，所需費用由開發商獨自承擔。

南京六朝墓葬遭受破壞情況經媒體曝光后，南京市文化綜合執法總隊二支隊隊長吳靖曾對媒體公開表示，施工單位在接到《責令整改通知書》后拒絕簽字，并繼續違規作業，對地下文物造成了嚴重破壞，這種行為可以被視作惡意損壞地下文物。根據《江蘇省文物保護條例》第四十一條明確規定：未經考古調查、勘探進行工程建設的，由文物行政部門責令改正。如造成嚴重后果的，可處以5萬元以上、50萬元以下的罰款。“市文化綜合執法總隊將根據考古部門出具的鑒定結果，評估其破壞文物后果的嚴重性，并據此作出處罰。”

有網友評論稱，破壞地下文物，即使最壞不過50萬元罰款，這點錢對于建筑單位是毛毛雨，這樣的處罰有何用？對于網友的這種質疑，李曉東表示，實際上，我國對文物破壞者的處罰并不缺失，不只有行政處罰一種手段，行政之后還有刑事處罰。

我國刑法第三百二十四條規定，故意損毀國家保護的珍貴文物或者被確定為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的文物的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；情節嚴重的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；故意損毀國家保護的名勝古跡，情節嚴重的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；過失損毀國家保護的珍貴文物或者被確定為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位的文物，造成嚴重后果的，處三年以下有期徒刑或者拘役。

有文物保護法專家指出，一些家族古墓葬群，如果在施工中被破壞，還可通過民事訴訟手段進行維權。

懲治還須用重刑

從理論上看，城市建設過程中對文物的破壞，有很多法律追究的空間。但實際上，施工中破壞地下文物事件屢見不鮮，何為。有評論者說，是處罰輕了。

以行政處罰為例。綜合公開的案例來看，施工過程中破壞文物的相關人員往往是當地政府或有關部門的領導人，但責任追究時，一般對直接違法人員進行追究，而對于所涉及到的政府領導，往往未作追究，形成了違法無成本。

“這些人員受不到法律責任追究，個人利益受不到任何損失，不支付任何違法成本，他們可以一再違法行事，反成‘政績。”一位基層文物保護者認為，在這種氛圍中，政府公職人員違法破壞文物事件不但得不到遏制，反而會愈來愈多。這種違法無成本或違法成本過低，是造成文物屢遭破壞的重要原因之一。

李曉東分析說，城市建設中地下文物破壞屢禁不止還有一方面原因是刑事處罰少。李曉東告訴《方圓》記者，過去對于破壞地下文物行為常見刑事處罰，現在基本不動用刑事處罰。“這是地方官員干預所致，一是出于投資與地方利益關系密切，二是地方政府大多持有‘鴕鳥心態，極力隱瞞，怕留下破壞古墓的不好名聲。”

記者通過網絡搜索近年來施工中破壞古文物的案例后發現，沒有一起公開案例中的責任人被處以刑事處罰。這樣的事實也造成了一種假象，即很多人誤以為，對城市建設中破壞古墓葬的行為只有行政處罰而已。或者正因為此，在南京六朝墓葬被破壞事件中，不管是媒體報道，還是有關部門的對外發言，也都只表明破壞文物者可能受到最高50萬元的行政罰款，卻沒有提及刑事處罰這一手段。

李曉東呼吁，應該多用刑事處罰去懲治城市建設中破壞地下文物的行為，還應規定在城市建設中發現地下文物不立即上報，造成地下文物破壞的，不僅對直接責任人，還要對知情不報的單位進行處罰。“現有刑法三百二十四條規定了追究個人法律責任的情形，但沒有提及單位，可以在刑法沒修訂情況下，根據出臺司法解釋予以追究。”

處罰不是最終的目的，更好地保護來自前置工作，防微杜漸。截至目前，全國共進行了3次大的文物調查，基本完成了全國不可移動文物的基礎信息庫，各地幾乎都出版了文物分布的相關資料。記者了解到，目前有的省市為了避免城市建設破壞到地下文物，會將當地文物分布情況資料交給當地發改委備份，提議發改委在審批項目前，根據資料提示盡力避開文物保護區。

考古專家還建議，建設單位施工前應向文物部門備案，凡是文物部門認為有必要勘探的地區，應先考古再施工。

日本如何立法保護文物？

面對文物保護多方利益的交織糾結，我們將如何傳承和守護好這些歷史的文化基因，其他國家的一些立法經驗和實踐做法也許能帶給我們一些啟示。

與中國一衣帶水的日本在文物保護方面也堪稱典范。1950年，日本政府頒布《文化財保護法》（文化財即文化資財、文化財產），標志著日本戰后文物保護制度全面建立，后又不斷修改完善。該法的文物保護涉及面十分廣泛，這也成為日本文物保護立法的一個特點。

在日本的文物保護法里，“文化財”分為四類，即“有形文化財”，包括建筑、繪畫、雕塑、實用美術、書法、古籍和古代檔案等。“無形文化財”，包括戲劇、音樂等藝術及技藝。“民俗文化”包括食品、衣著、住宅、宗教信仰、民間節日等生活方式和習俗。“紀念地”，包括具有歷史價值的貝冢、古墓、宮殿及其圍繞它們發展起來的城鎮等；有藝術和觀賞價值的花園、橋梁及山峰、峽谷、海濱和其他風景區；有科學價值的動物、植物、地理特征和礦石等。

日本文物保護工作的發展進步，國家財政力量起到了強有力的支撐作用。有報道稱，2002年，日本文化廳用于歷史遺跡的修繕及利用項目預算為262.9663億日元；促進國寶級文物及重要文物的保護預算為110.3882億日元；傳統藝能的繼承預算94.7429億日元。政府與民間對文物保護的高度重視促進了日本文物保護理念的全面提高。如果“國寶”或“重要文化財”的私人所有者由于財政困難或其他原因而無能力保護文化財時，國家將向他們提供補助或指定專門人員照管這些私有文化財。