從“寧陜模式”看免費基礎教育的可行性

張鴻 王艷霞

基礎教育是向每個人提供并為一切人所共有的最低限度的知識、觀點、社會準則和經驗的教育。它的目的是使每一個人都能夠發揮自己的潛力、創造性和批判精神，以實現自己的抱負和獲得幸福，并成為一個有益的公民和生產者，對所屬的社會發展貢獻力量?；A教育，作為造就人才和提高國民素質的奠基工程，在世界各國面向21世紀的教育改革中占有重要地位。我國的基礎教育包括幼兒教育、小學教育、普通中等教育。2007年，我國農村全部免除義務教育階段的學雜費，使農村1.5億中小學生家庭普遍減輕經濟負擔；此外，我國還對農村貧困家庭學生免費提供教科書，并補助寄宿生活費。因此，2007年被人們稱之為“中國免費教育元年”。但是我國自2007年實施的免費教育，僅僅包括義務教育的9年時間，我國仍面臨學前教育“入園難、入園貴”和高中階段教育發展不均衡等嚴重問題。很多人認為我國推行12年乃至15年免費教育的時機尚不成熟，缺乏充裕的物質基礎。但是，2011年引起網民熱議的“寧陜模式”卻在告訴我們：免費基礎教育在我國具備可行性。

一、“寧陜模式”簡介

所謂“寧陜模式”指處于秦嶺腹地的陜西寧陜縣2011年實現了15年免費教育。寧陜縣2007年起，開始實施“科教興縣”戰略；2008年，免費職業教育；2009年，免費高中教育；2010年為學生量身定制的“營養計劃”蛋奶工程全覆蓋；2011年，免費學前教育。在很多地方家長還在為孩子入園難、入園貴發愁之時，寧陜縣推出新政，2011年秋季開學起，所有學齡前兒童可以免費上幼兒園。此舉意味著繼兩年前實現12年免費教育之后，這個縣率先實現了從學前到高中的15年免費教育，該教育制度被稱為“寧陜模式”。

2010年，媒體曾報道靠豐富的石油資源脫貧致富的陜西吳起縣實施全民免費教育的消息。與之相比，“寧陜模式”有其特殊之處。寧陜縣是國家級貧困山區縣，是全國重點林業縣，直到上世紀70年代末也沒有真正意義上的工業。其2010年地方財政收入3075萬元，人均純收入3812元，而有關資料顯示，我國2010年農村居民人均純收入為5919元。寧陜作為全國貧困縣，率先在全國推行15年免費教育，為推行免費教育將投入財政收入的近四成，遠高于12.5%的全國平均水平。與此同時，寧陜縣要求全縣各級部門大力節儉，除精簡會議、啟用電子文件、壓縮行政經費外，還要求縣委書記、縣長在內的全縣領導干部，3年內不得換新車，出差住宿費每晚不超過120元，甚至賣掉政府辦公大樓以籌措教育經費。身為國家級貧困縣的寧陜，舉全縣之力辦教育，正是“寧陜模式”為人稱頌的關鍵，也是其精髓所在。

二、免費基礎教育的必要性

“寧陜模式”自在網上報道以來，先后有數千家網站報刊轉載和宣傳，引起網民熱議。這不能不引起我們的反思：為何公眾的反響如此強烈？陶行知曾說：“教育為公以達天下為公”。黨的十七大報告指出，“教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎”。“窮縣辦富教育”的“寧陜模式”之所以深得人心，是因為促進了教育公平與社會和諧?！皩庩兡Ｊ健北辉u為2011年的重大教育事件之一，源于它讓廣大民眾看到了教育的希望。由此可見，免費基礎教育在我國的實施具備必要性。

1.減輕農民負擔的重要途徑

我國是一個人口大國，農村人口占人口總數的四分之三，“三農”問題是民生之根本，要想實現國富民強、全面建設小康社會的宏偉目標，“三農”問題亦是關鍵所在。近年來，雖然全國人民的總體生活水平有所提高，但貧富差距卻在不斷加大，廣大偏遠農村地區的人們生活仍然充滿艱辛。很多家長將教育視為擺脫貧困、孩子出人頭地的唯一出路。雖然我國已在2007年實現了全民免費義務教育，但學前教育、高中教育等的支出比重仍然很大，農村家庭中子女的教育支出占整個家庭收入的比重不斷攀升，“教育”成為壓在農民身上的一座沉重大山。

減輕農民教育上的投入成為減輕農民負擔的重要方面。對農民來講，減少支出，就意味著增加收入。實行免費的義務教育，農民可以把節省下來的錢用于改善生活，而且可以抑制農民大規模把農產品投放到市場，避免谷賤傷農、價格下降的后果。這對于減輕我國農民負擔、增加農民收入，推動全面建設小康社會的宏偉目標和社會主義和諧社會構建都具有重大而深遠的意義。

2.改善人力資源現狀的關鍵

我國目前推行的是九年制義務教育，因此，當前勞動力尤其是青壯年勞動力的文化水平絕大部分以接受完義務教育的初中畢業生為主，有些還低于初中水平。具有高中及其以上學歷的勞動者在總人口中所占比例很小。據統計，2000年，我國25～64歲從業人員中具有高中及以上學歷的比例僅為18%，與1999年OCED國家25～64歲勞動力這一階段平均值69%相比，相差將近3倍；從國際比較的角度看，與部分發達國家相比，我國人口及勞動力基本文化素質仍然處于較低水平，勞動者基本文化素質遠遠達不到生產力發展的要求，更無法進行技術創新、產品創新等，不能適應生產力形態轉換的需要。我國人力資源現狀不容樂觀。

免費的基礎教育，不僅包括現在實行的9年義務教育，也包括學前教育以及高中階段的教育。更多的適齡青年，尤其是農村青少年會享受到學前教育及高中教育，對于提高他們自身的知識水平，改善我國總體的人力資源現狀，將會起到舉足輕重的作用。

3.提高國民素質的必然要求

基礎教育是向每個人提供并為一切人所共有的最低限度的知識、觀點、社會準則和經驗的教育，它承擔著全面提高全體國民素質的重任?；A教育是提高國民整體素質、把沉重的人口負擔轉化為巨大人力資源優勢的根本途徑，而免費的基礎教育則可以讓全體兒童不因為家庭經濟困難而失學，尤其在農村人口素質提高方面，免費基礎教育的效應將會很快凸顯出來。

我國雖已實施免費的義務教育，但是我國目前的9年義務教育是遠遠不夠的。學前教育的重要性日益凸顯，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》也給予了學前教育更多的關注，但是缺乏經費上的支持，改革之路不免步履艱難。高中階段正處于青少年人生觀、價值觀形成發展的關鍵時期，如果能實施免費的高中階段教育，使更多孩子享受高中乃至高中后的教育，對他們知識的增加、自身涵養的提升，對我國國民整體素質的提升都具備十分重要的意義。

4.縮小教育差距的必要措施

近幾年來，我國基礎教育發展嚴重失衡，而實行免費的基礎教育就是縮小差距的重要措施。由于城鄉二元對立的社會結構，農村的基礎教育存在著輟學率高、教育質量差等多方面的問題，而最為根本的原因就是農村基礎教育的投入嚴重不足?，F階段的學前教育、高中教育都是收費教育，且面臨著學費高、教育資源分配不均等較為嚴重的問題。很多城市的孩子在高中階段享受的是優質的教育服務，甚至出國接受更為優質的教育，而很多農村孩子卻因為學費等現實物質問題連基本的高中教育都無法實現，教育差距只能是越來越大。

實施免費的基礎教育就是徹底解決農村義務教育投入不足問題的重要對策。免費基礎教育若能實施，農村孩子接受學前教育和高中教育的比例將會大大提升，雖不能在短時間內迅速縮小教育差距，但從長遠而言免費基礎教育是縮小教育差距的必要措施。

5.實現教育平等的重要體現

教育不公是最大的不公。實現教育平等是維護社會公平，構建社會主義和諧社會的重要途徑和重要體現。基礎教育具有基礎性、全民性、公益性等的特征，是大多數國家的共性選擇。只有將基礎教育真正落到實處，逐步實施免費基礎教育，拓寬義務教育年限，才能在真正意義上逐步實現教育公平，促進教育平等的實現。目前，發達國家已經提出要最終實現包括大學和幼兒園在內的廣義免費教育制度；而很多發展中國家的免費教育進程也早已走在我們前面。我國在經濟發展水平不斷提高的情況下，理應逐步推進免費基礎教育，維護教育公平，實現教育平等和社會和諧。

三、免費基礎教育的可行性

實施12年乃至15年的免費基礎教育在我國是否具備可行性，曾經是一個備受爭議的問題，甚至于很多專家學者政府的答案都趨于否定。但是“寧陜模式”卻給予了公眾希望，一個國家級貧困縣15年免費基礎教育的實施正在用事實向我們證明我國實施免費的基礎教育具備可行性。

1.我國免費基礎教育的實施能力分析

（1）觀念的轉變為免費政策的實施提供了堅實的思想基礎

我國已在2007年將9年制義務教育全面納入了財政保障范圍，政府成為實行義務教育責任主體，這是一個重大的歷史性的轉變。目前，整個基礎教育應當免費日益成為學術界和廣大民眾的主流認識?！皩庩兡Ｊ健弊詧蟮酪詠恚皇て鹎永?，引起網民熱議，并被評為2011年的十大教育事件便是明證。同時，我國政府雖在發言中表示實行全部基礎教育免費的時機未到，但是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》對學前教育給予了更多的關注，國家領導人也明確表示要促進學前教育的發展，高中階段教育的作用之巨大早已是不容置疑的問題，已得到全社會的共識，推動其發展全社會責無旁貸。

思想意識和社會觀念的變革成為推動義務教育發展的巨大動力，也為免費政策的實施提供了堅實的思想基礎。要想推動教育的改革，推動免費學前教育和高中階段教育的發展進程，思想層面的認識是首要的也是必不可少的。在一定程度上可以說，我們現已具備免費基礎教育實施的思想基礎。

（2）財政能力和籌資潛力為免費政策的實施提供物質保障

我國的國民生產總值已位于世界第2位，在總量上已成為世界第二大經濟強國。雖然我們的經濟發展仍面臨著種種問題，與世界發達國家相比仍存在不小的差距，但是與此同時，我們對教育的投入與發達國家甚至部分發展中國家相比也存在明顯的不足。我國的教育經費占GDP比重不僅遠低于世界平均水平，甚至低于欠發達國家平均水平。美國在上個世紀的70年代開始，除了1985年和1986年兩年低于7%外，教育投資一直占GDP的7%以上。2001年，韓國教育投資占GDP的比例是7.03%，次于丹麥的7.71%。印度2003年的教育投入達到了5%。日本除1970年比較特別外，教育投資一直維持在5%以上的較高水平，1998年日本的教育投資已經達到了6%。我國的教育投入，卻一直沒有超過3.5%，大部分時間是低于3.0%。我國雖實現了2012年中央財政按全國財政性教育經費支出占國內生產總值4%的編制預算，但橫向比較差距仍較大。若能逐步向發達國家靠攏，實現基礎教育的免費想必不是難事。

從政府的籌資潛力上講，也仍有很大的挖掘空間。關于中央政府和地方政府共同承擔基礎教育的經費支出問題，若要在全國一次性做到15年基礎教育的免費，可能仍有困難。但是，貧困縣的寧陜尚能做到，其他地區又有什么理由做不到呢？若由經濟發達地區逐步開展實施，并向全國推進，那么實現全國性的免費基礎教育也并非難事。綜上，我國具備實施全面免費基礎教育的物質條件條件。

（3）我國的教育經費總額還有很大的增長空間

要實現教育與經濟的良性發展，公共教育經費占GDP比重至少要達到一個低限。北京大學教授厲以寧、陳良焜等人運用計量經濟模型測算出了公共教育經費占GDP比重的下限及增長系數。計算結果表明，當人均GDP為300美元時，公共教育經費占GDP的比重應不低于3.29%，而當人均GDP達到800～1000美元時，公共教育經費占GDP比重的下限為4.06%～4.24%。在20世紀60年代到80年代初期，全世界教育投入占GDP的比重就從3.6%上升到5.7%，其中發達國家由3.7%上升為6.1%，亞洲國家由2.9%上升為4.6%，其中美國、日本等國，都從戰后的2%～3%，上升為7%～8%。

如果說過去我國義務教育投入不足，主要是由于我國經濟不發達、條件還不具備所造成的，那么隨著中國經濟的快速發展，就國際經驗和現實的經濟實力而言，我國的整體教育經費投入還有很大的增長空間，至少達到4%的國際平均水平還是完全可能的。在9年制的免費義務教育已在全國全面實行的背景下，延長義務教育年限、實施更長時間的免費基礎教育具有現實性。

（4）日益完善的法律法規為免費政策的實施提供制度保證

1986年通過的《義務教育法》規定，國家實行9年制義務教育，國家對接受義務教育的學生免收學費。2006年修訂的《義務教育法》中正式將義務教育免收學雜費用法律形式固定下來。國家層面上的政策體系的基本形成為義務教育免費措施提供了有力的法律保證。我國已于2007年全面實施9年免費義務教育。此后，國家對基礎教育給予了更多關注，尤其是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的頒布實施，對學前教育給予了前所未有的關注，在教育界形成了“學前熱”，面對社會各界對學前教育的呼吁和熱情，國家政府自不會將民意置之不理。另外，高中教育階段歷來受到重視，甚至很多專家學者公眾認為若實施12年免費教育首推高中階段3年。法律法規是政策實施的制度保證也是關鍵方面，我國已在逐步完善法律法規進程。

2.我國實施免費基礎教育的路徑選擇

我國免費基礎教育的實施不但具備實施能力，還有可供選擇的切實可行的路徑，能更好地推動基礎教育的發展，主要表現在以下幾個方面。

（1）更新觀念，明確免費是政府責任所在

免費基礎教育的實施可以從根本上保障公民的基本受教育權利，有利于教育公平的實現，有利于遏制教育亂收費現象的滋生等等?；A教育的重要功能及公共產品的屬性決定了它應由政府提供，是國家義不容辭的責任。因此，要從財力上予以支持，為免費義務教育提供充裕的資金保障。目前我國政府對義務教育的經費投入是比較低的。為此，政府應樹立“第一責任人”的意識，進一步加大政府對義務教育的投入力度，在資金、人才、設施等各方面予以優先保證。

科教興國，意識先行。沒有發展教育、加大教育投入、促進教育均衡發展、真正為人民群眾謀福利的意識，一切都是空談。免費基礎教育的實施亦是如此。政府首先應具備逐步實施基礎教育免費的觀念，把免費基礎教育作為逐步實現教育公平，促進教育均衡發展的重要舉措，才能汲取如寧陜縣等的成功經驗，最終免費基礎教育才有可能真正提到黨和政府的議事日程上來，成為惠及廣大人民群眾的大工程、大事件。

（2）優先發展，進一步加大政府財政投入

1992年，黨的十四大明確指出：“我們必須把教育擺在優先發展的戰略地位，努力提高全民族的思想道德和科學文化水平，這是實現我國現代化的根本大計。黨和國家領導人也反復強調基礎教育是事關全局的基礎性、全局性工程。由此可以看出，黨和國家在戰略上是高度重視基礎教育的，這與很多發達國家和地區是相同的。我國《義務教育法》明確規定：國家用于義務教育的財政撥款的增長比例應當高于財政經常性收入的增長比例，并使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長。然而，從實踐上看，盡管我國的財政收入持續高水平增長，但政府的義務教育投入卻很難滿足上述要求，對整個基礎教育的投入更是遠遠不足的。

教育優先發展戰略的落實不能停留在口頭上，必須以超前和高水平的財政經費投入為依托。因此，為提高我國基礎教育的整體普及水平，真正落實教育優先發展戰略，我國政府必須做到基礎教育經費的優先投入，加大對基礎教育的投入比重，積極吸取例如寧陜縣等教育先進縣的經驗。在寧陜，“舉全縣之力辦教育”是口號，政府賣掉辦公大樓辦教育是行動，“在寧陜，最漂亮的房子就是學校”是明證。

（3）優先投入落后地區，推動基礎教育均衡發展

農村教育費附加以農村居民的收入為征收對象，農民個人直接負擔；而城市教育費附加屬于流轉稅，不直接由城市居民負擔。于是，農村家庭無力負擔入學費用變成了落后地區兒童失學的主要原因。此外，我國基礎教育階段普遍存在重點與非重點學校之分，基礎教育資源普遍集中在重點學校，而非重點學校則是捉襟見肘。因而，就我國現行的教育體制而言，農民尤其是偏遠地區的農民負擔是最重的，加上教育資源的配置不均，事實上在不斷加大教育的差距，造成了更大層面的不平等現象。

在我國經濟發達的省份和地區，已完全具備推行全部免費的基礎教育的實力，只存在有沒有決心和毅力去做的問題。但是在廣大的偏遠地區，確實也存在著一定的困難。寧陜縣之所以能實施15年免費教育，在很大層面上來源于精神和毅力的支撐，寧肯在其他方面受委屈，也不會苦到孩子，不會窮到教育。因此，國家和政府應在政策和物質上給予這些偏遠貧困地區更多的支持，推動基礎教育的均衡發展。

（4）建立規范、完善的免費基礎教育轉移支付制度

寧陜是個國家級貧困縣，自身的財政收入非常少，2010年為3075萬元。這個錢，連給寧陜800多位教師發工資都不夠，“光給教師發工資，一年就要6700萬元”。寧陜基礎教育的資金來自于另一個渠道：上級的轉移支付。寧陜縣財政局副局長周康禮說，2011年，該縣來自上級的轉移支付在1.9億元左右。加上地方財政的3000多萬，寧陜所能支配的財政預算為2.2億元左右。轉移支付的增長，加上地方財政的增長，就是寧陜縣實行免費基礎教育的底氣，也是寧陜能夠在全國率先實施15年免費基礎教育的重要原因，可見教育轉移支付制度的重要性。

規范的義務教育轉移支付制度是義務教育均衡發展的中心環節。應以一般性轉移支付為基礎，逐步加大中央和省級政府的轉移支付力度，通過規范的措施使貧困地區得到更多的資金；調整專項補助項目，建立規范的專項補助制度。增加教育專項補助的份額，減少專項補助的隨意性，提高補助的規模效益；繼續鼓勵各級地方政府間開展橫向的轉移支付和對口援助活動。

（5）多元籌資，積極拓寬基礎教育財政經費來源

寧陜之所以能率先實施15年的免費基礎教育，物質支撐是保障。作為國家級貧困縣，他們靠的是多元籌資，積極拓寬基礎教育財政經費來源。近幾年，寧陜縣大力發展生態旅游、綠色礦產、健康食品等三大產業，先后引進了16家省內外企業開發15個旅游項目，引資總額突破70億元，目前已完成投資14.8億元，2011年即可為縣財政新增幾百萬元的收入，財政穩步增長，后勁很足；寧陜縣積極爭取上級和其他方面的大力支持，已爭取到建設基金、紅十字會和中國福彩基金等的項目支持，還有社會捐贈、財政安排、學校自籌等各種措施，籌集免費教育發展資金；厲行節約，出臺多項規定壓縮行政辦公費用，在全縣大力倡導節儉之風。這些都是寧陜能實施15年免費基礎教育的保障。

我國其他地區，也可借鑒寧陜縣的成功經驗，在中央政府財政支持的基礎上，利用各地區的自身優勢，多元籌資，拓寬基礎教育經費來源渠道，為免費基礎教育的實施提供堅實的物質保障。

（6）完善義務教育法律法規，規范義務教育經費投入

我國涉及義務教育經費的法律有兩部：1986年制定的《義務教育法》和1995年制定的《教育法》及其實施細則。其中，《義務教育法》第八條規定：“義務教育事業在國務院領導下，實行地方負責，分級管理。”第十二條規定：“實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。”《義務教育法》明確了地方政府投資義務教育的責任，但卻并沒有明確是哪一級政府的責任。中央、省級政府怎樣落實對義務教育的投入始終沒有明確。至于對經濟困難地區如何補助也沒有明確。

結合國外完善義務教育法律法規的經驗，我們可以從以下幾個方面著手：第一，適時修改《義務教育法》和《教育法》中不適應形勢發展的相關條款；第二，制定《義務教育國家財政負擔法》，明確各級政府的財政投入責任及具體的投入比例，規范中央、省級政府對落后地區的財政轉移支付，避免財政轉移支付的隨意性；第三，制定專門的《免費基礎教育法》，落實地區實施義務教育的法律，保證義務教育經費的穩定來源和優先投入的方向，推動義務教育均衡發展。

免費基礎教育的實施早已是大勢所趨、民心所向，目前已在部分地區有所實行。盡早推動施行全部基礎教育階段的免費，是利國利民，關系民生和國家穩定，關系到全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的大事。希望通過本文的研究，能為早日實施免費基礎教育獻計獻策。

參考文獻

[1] 王策三，孫喜亭，劉碩.基礎教育改革論.北京：知識產權出版社，2005.

[2] 國家教育行政學院.基礎教育：政策與制度熱點.濟南：山東大學出版社，2005.

[3] 胡蘋.韓國義務教育財政經費投入的經驗及啟示.基礎教育參考，2005（9）.

[4] 孫智明.免費義務教育實施路經研究.長沙：湖南師范大學碩士學位論文，2006.

[5] 張治會，歐陽小聘.免費義務教育與和諧社會.四川理工學院學報（社會科學版），2007（10）.

[6] 董鑒鋒，張濤.我國免費義務教育的實施能力及路徑選擇.大慶師范學院學報，2008（1）.

[7] 楊東平.問診中國基礎教育.長沙：湖南教育出版社，2008.

[8] 葉瀾.基礎教育改革與中國教育學理論重建研究.北京：經濟科學出版社，2009.

[9] 葉瀾.中國基礎教育改革發展研究.北京：中國人民大學出版社，2009.

[10] 王炳照.中國教育改革30年：基礎教育卷.北京：北京師范大學出版社，2009.

[11] 閆建璋.免費高中教育：開發我國人力資源的有效路徑——高中教育產品屬性的視角.2010年中國教育經濟學年會提交論文.

[12] 顧明遠.熱點問題冷思考：透視中國基礎教育.北京：教育科學出版社，2011.

（責任編輯 付一靜）