影響廉政制度執行力的問題和對策研究

劉云芳

摘 要：近年來，隨著懲防體系建設的深入推進，廉政制度體系建設逐步健全完善。但是，一些領域的腐敗案件依然易發多發，究其原因，主要是廉政制度的執行力不強，廉政制度沒有充分發揮應有作用。當前，廉政制度執行方面存在的主要問題是，一些廉政制度缺乏操作性、落實制度的隨意性較大、監督檢查流于形式等。廉政制度執行力是一個綜合性、系統性的能力，制度本身的科學性、制度執行的監督機制、制度執行的外部環境是影響廉政制度執行的主要因素。提高廉政制度執行力，應建立科學完備管用的制度體系、強化性約束的執行監督機制、培育具有制度意識的社會崇廉氛圍，從而實現社會的廉潔善治。

關鍵詞：廉政制度； 執行力； 影響因素； 對策建議

中圖分類號：D251 文獻標識碼：A 文章編號：1006-3315（2013）08-168-002

制度的生命在于執行，制度的價值在于落實。習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上強調指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行，要加強對權力運行的制約監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！弊ズ梅锤贫冉ㄔO，提高反腐倡廉科學化水平，必須不斷提高制度執行力。本文重點針對當前廉政制度執行中存在的突出問題，分析原因，提出對策建議，為破解制度執行難題，深化反腐倡廉制度建設，做理論上的探討和分析。

一、廉政制度執行中存在的主要問題

一是制度設計不夠科學。近幾年，以構建懲治和預防腐敗體系為主線，各地區、各部門、各行業在廉政制度建設方面不斷創新推進，建立了一套較為完備的制度體系。但不可否認的是，與廉政制度數量相比，一些制度的質量不夠高。比如，中央出臺一項重要的廉政制度后，地方都制定相應的配套制度，但這些制度基本上是上下一般粗，既缺乏個性，也沒有針對性。特別是近幾年，在一些重點領域、重要崗位發生的大案要案，也凸顯了制度設計還不夠科學完善。

二是制度落實隨意性較大。從制度落實的角度看，重制度制定、輕制度落實的現象較為普遍。如少數地方和部門執行制度搞形式主義，“以文件貫徹文件、以會議貫徹會議”，制定制度“雷聲大”、執行制度“雨點小”；還有的選擇性執行，有利的就執行、不利的則不執行；有的執行制度隨意性較大，對領導反復強調、檢查力度大的，執行得較好，反之就放松要求，或者變通規避，執行的力度較弱。

三是監督機制不夠完善。執行監督是廉政制度執行中的重要環節，是實現制度目標的重要手段。但從已發現和查處的違紀違法案件來看，制度執行的監督機制還不夠完善。如在廉政制度運行的過程中，執紀執法部門重事后懲處，輕事前監督，監督機制不健全、檢查不到位、問責不嚴格，進一步影響了廉政制度的執行。

二、影響和阻礙廉政制度執行的主要原因

一是傳統文化影響了廉政制度作用的發揮。中國傳統文化提倡禮教名分、主張“德主刑輔”，造成人們的公民意識、法治觀念較為缺失，法規制度缺乏外在的監督力量，制約了法律法規的有效落實。在傳統觀念中，認為凡事都可以變通解決。認為“制度、原則是死的，人是活的”、“沒有一成不變的鐵律”，所以在反腐倡廉問題上，自然而然地避開制度規定，搞“潛規則”。“潛規則”盛行必然會破壞制度執行的大環境，抹殺制度的嚴肅性和權威性。同時，一些封建思想文化殘余，諸如官本位思想、特權意識、人治觀念等仍有市場，以權亂法現象時有發生，影響著反腐倡廉法規制度作用的發揮。還有“熟人社會”的觀念根深蒂固，人們看重關系而輕視契約，很多人辦事首先想到的不是遵循制度，而是找門路、托關系。

二是社會風氣阻礙了廉政制度的執行。改革開放以來，西方社會的拜金主義、享樂主義等腐朽思想，污染了人的心靈、影響了人的思想和生活方式，也削弱了廉政制度對黨員干部的約束作用。如有的地方和部門搞“上有政策、下有對策”，有的黨員干部甚至恣意踐踏和違反廉政制度規定。受此影響，社會對制度的認同感有所下降，對消極腐敗現象的容忍度逐漸提高。另外，個別地方和部門將法規制度作為實現目標的工具和手段，需要時撿起用之，不需要時放下棄之，這一趨利性執行現象嚴重地影響了廉政制度的執行力。

三是問責不力削弱了廉政制度的權威性。一些地方和部門的執紀執法機關對違反制度行為的懲處措施不嚴厲，對一些違規行為采取較為寬容的態度，對違反制度的一般性問題，通常采取下不為例的處理方式，違紀違法的成本較小，客觀上也促使一些人面對廉政制度規定“鋌而走險”；有的黨組織對黨員領導干部較嚴重的違紀違法問題，僅以停職、調離等組織處理或者責令公開道歉、引咎辭職等問責措施替代黨紀政紀處分，或者以紀律責任替代法律責任等，既影響了制度規定的約束力、威懾力，也削弱了制度規定的嚴肅性、權威性。

三、提升廉政制度執行力的對策建議

1.立法主體要突出一個“全”字，增強制度設計的科學性

各地區、各部門、各行業要全面系統地設計廉政制度，確保廉政制度行得通、管得住、用得好。一要注重制度的前瞻性。要針對新形勢下廉政建設中出現的新情況新問題，科學分析，系統設計廉政制度，使新制定的制度符合實際，針對性強，措施有力，做到超前防范，體現制度設計的前瞻性。二是提高制度的穩定性。準確把握違紀違法行為的客觀規律和發展趨勢，努力使制度設計體現反腐倡廉工作內在要求，防止制度“朝令夕改”。針對廉政建設出現的新情況、新特點、新要求，及時調整完善廉政制度。三要注重制度的可操作性。要針對本地區、本部門、本行業黨風廉政建設現狀，特別是存在的突出問題，分析根本原因和主要癥結，查找制度缺失和漏洞，研究制定解決問題的辦法措施，不照搬照套上級或外地已有的制度，而要制定緊密結合本地實際、可操作性強的個性化廉政制度。四要把握制度的系統性。既要注意單項制度的制定修訂，又要注意與其他制度協調配合；既要充實完善懲戒性、約束性規定，又要建立健全激勵性、保障性規定；既要體現實體性制度建設，又要注重程序性制度建設，發揮整體效能，使反腐倡廉各項制度規定彼此銜接、環環相扣、配套完善。

2.執行主體要突出一個“廉”字，提高遵守制度的自覺性

黨員干部作為落實和執行制度的主體要帶頭遵守制度、敬仰規范，作崇廉遵規的表率。一要抓教育引導，增強遵守和執行制度的自覺性。建立健全黨員干部執行制度的長效教育機制，使他們熟悉制度內容，領悟制度實質，牢固樹立按制度辦事的觀念；要采取經常性教育和特色教育相結合的方式，提升反腐倡廉制度教育的實效，不斷增強黨員干部遵守和執行制度的自覺性和主動性。二要抓廉政文化建設，增強社會公眾對廉政制度的信任感。以廉政文化“六進”活動為載體，通過群眾喜聞樂見的宣傳形式，在全社會深入進行“制度觀”教育，使制度理念逐步滲透到人們的行為準則、價值觀念、道德標準以及思維方式、思維習慣之中，自覺按制度辦事。既要引導黨員干部切實將廉政制度內化于心、外化于行，也要引導公眾理性地監督黨員干部廉潔從政，形成干群之間的良性互動，增強社會公眾對廉政制度的認同感和信任感。三要抓示范帶動，形成全社會自覺遵守和維護制度的良好風氣。著力引導黨員領導干部強化制度意識，牢固樹立制度面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外、制度執行不可變通的思想，在嚴格遵守制度、自覺維護制度等方面，發揮出應有的帶頭作用、示范作用、導向作用。領導干部特別是“一把手”應切實擔負起對制度執行的監督責任，及時糾正和處理違反制度的行為，主動接受社會監督，努力在全社會形成遵守制度為榮、違反制度為恥的良好氛圍。

3.監督主體要突出一個“嚴”字，維護廉政制度的權威性

“徒善不足以為政，徒法不能以自行。”各級紀檢監察部門必須建立健全剛性約束的監督機制和嚴格的責任追究機制，加強對制度法規運行的有效監督，提高廉政制度的執行力。一要建立常態督查機制。紀檢監察機關要建立日常檢查、專項檢查和定期抽查等多樣化的督查制度，隨時掌握廉政制度執行情況，發現問題及時解決，避免監督檢查出現被動、滯后和乏力的情況，并使之與工作考核、投訴處理等工作有機結合，提高監督檢查的綜合效果。二要建立綜合考評機制。建立一套科學的制度執行力評價標準和方法，結合制度執行監督檢查情況，定期評估各單位反腐倡廉制度執行力狀況。堅持把制度執行情況作為年度懲防體系建設和黨風廉政建設責任制檢查考核的重點內容，作為黨政班子和領導干部考核獎懲的依據。三要建立社會監督機制。積極推進黨務、政務公開，通過媒體公布黨風廉政建設落實情況，接受社會監督。拓寬群眾參與渠道，通過邀請人大代表、政協委員列席執紀執法部門相關會議、參與信訪監督等形式，讓公眾的參與和監督成為提升廉政制度執行力的持久動力。四要建立問責懲戒機制。針對一些單位在制度的執行中，變通制度、打擦邊球的行為，要及時指出，不能因小不追究，也不能以罰代究。要加強對黨員干部干擾破壞制度行為的追究力度，把是否尊重制度、是否按制度辦事、是否依靠制度管理，作為評價黨員干部的標準，與干部的提拔任用掛鉤，提高違反制度的風險和成本，形成一套完整的責任追究和獎懲機制。